阮传胜
社区矫正制度的缘起
社区矫正是伴随着监狱行刑理念从惩罚报应过渡到矫正复归后才萌生的，其发展和演进反映了现代社会对刑罚及行刑思想的理性探索。社区矫正的思想萌芽于18世纪欧洲的监狱改良运动。伴随着矫正论的兴起，人们开始反思监禁刑的弊端。现代意义上的社区矫正制度最初诞生于英美法系国家的司法实践，其一系列法庭判决、监狱及行刑制度的创制和司法实践，直接促进了社区矫正理念的成熟与发展。20世纪下半叶以来，社区矫正已经成为一项重要的司法制度，在全球范围内迅速发展，成为目前发达国家应用最广泛的矫正方式。
在我国，为了顺应现实需要与结合国际先进潮流，2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》的界定：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”根据《通知》的规定，社区矫正的适用范围主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。自《通知》发布以来，北京、上海、天津、江苏、浙江、山东等省市已开始了社区矫正的试点。据媒体报道，我国自2009年起，全面试行社区矫正制度。
我国试点并全面试行实施社区矫正，是我国“宽严相济”的刑事政策的要求，也契合欧美发达国家“轻轻重重”的刑事政策。所谓“轻轻重重”是欧美发达国家正起主导作用的刑事政策，而“宽严相济”的刑事政策则是我国的基本刑事政策，其强调宽严并用，反对偏轻偏重，并强调法律效果和社会效果的有机统一。我国实施社区矫正意义既在于使被矫正者能够在良好的社会环境中接受改造，免受狱内其他罪犯的“交叉感染”，从而提高改造效果，有利于其重新回归社会，也在于更广泛地利用社会资源，降低行刑成本，同时避免被矫正者个人家庭的稳定性遭受太大影响，有利于维护社会的和谐稳定。正因为如此，社区矫正被作为我国司法体制与工作机制改革的重要内容，纳入到司法体制与工作机制改革的整体规划之中。
我国社区矫正制度的完善
目前，我国实施社区矫正制度过程中仍然存在诸多问题，需要克服与解决。主要有观念层面“重刑主义”思想的作祟、社会基础层面社区发育的不成熟、法律规范层面社区矫正相关法律待完善。我国应从以下三个方面解决实施社区矫正中存在的问题，完善社区矫正制度。
其一，在社会观念层面，营造转变“重刑主义”思想的社会氛围。
“重刑主义”思想在我国传统法律文化中由来已久。高度的封建专制统治，形成了以国家主义为前提，以刑罚工具论为基础，以“重刑主义”为主体的刑法思想。但是，现实是犯罪并没有因为严刑峻法而得以遏制，社会的秩序并没有因为众多犯罪行为的严惩而得以维护，公民也并没有因为众多的犯罪人被投进监狱而感到安全。也正是这一社会背景下，我国“宽严相济”的刑事政策应运而生。社区矫正在我国仍处于本土化的探索阶段，是一个新生事物，推行这种行刑社会化的刑罚执行方式，不仅要有完善的制度做保障，更重要的是社会成员思想观念上的接受和认可。为此，我国应在社会文化层面，营造转变“重刑主义”思想的社会氛围。
其二，进一步塑造社区矫正所需要的社会基础。
社区矫正制度的有效实施，需要成熟的社区治理环境为其保障。而社区矫正在我国进一步发展的根本性障碍来自于其社会基础。成熟的社区治理环境是指政府、社区组织、居民及非政府组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。成熟的社区治理环境的特点是：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、营利和非营利的非政府组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直网络结构转变为横向网络结构。
我国现有的社区治理模式依据现实国情，大多采取强政府、强社会的政府主导型治理结构。目前及今后一个比较长的阶段，中国社区矫正中的社区，实际上是以政府组织为基础和核心，基本等同于行政区划的概念。从我国的现实国情看，实施社区矫正制过程中，政府的扶持和主导是不可缺少的。但是，从社区矫正的发展趋势看，社区矫正应是在政府组织、协调、指导下，非政府组织、团体、社工和志愿者等等共同参与下实施。如果社区矫正被政府化、行政化，推行社区矫正意味着政府职能和机构的扩张，那么某种程度上，社区矫正便只是将犯罪人从政府一个部门或形式，转向另一个部门或形式的管理，甚至可能是监狱的“异形”扩大。它不仅失去了本来的性质和意义，甚至会背离其原本的轨道。这需要我国政府转变管理方式，为独立于政府之外的非政府社会组织和社区的发育，提供必要的环境。现代政府的发展方向是由全能政府向有限政府转变，充分发挥民间组织的社会自治功能。社区矫正所需要的社会基础，将随着我国政府管理方式的转变而逐步完善。
其三，完善社区矫正的立法。
我国社区矫正制度的实施，目前还缺乏基本的法律依据和制度支撑。按照《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，社区矫正的职责由司法行政机构承担，但是按照我国《刑法》规定：在假释、缓刑考验期限内，由公安机关予以监督、考察；《刑事诉讼法》规定：被判处管制、监外执行的犯罪分子，由公安机关执行。若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。上述规定之间存在明显的冲突，即通常所说的社区矫正的执行主体与工作主体相分离，这不可避免地带来了责权不一、衔接脱节和行政资源重复消耗等问题。实践中司法行政机关因不具有执法主体地位，在具体负责社区矫正工作时获得的授权有限，在实施社区矫正中缺乏必要的权威。
试点实践中，各地实施社区矫正的直接依据是前述《通知》和司法部发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，以及各地自己出台的地方性工作文件和规章。这些部委规章和地方性规章一是法律效力层级低，二是内容不完善。社区矫正是一种刑罚执行方式，其中也包含对罪犯人身自由的约束。根据《立法法》的规定，涉及到犯罪与刑罚的事项，必须由国家立法机关——全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律加以规范。
关于社区矫正的立法模式主要有三种：其一，采用专门的社区矫正的法律。例如美国的明尼苏达州，在 1973年由州议会通过了美国也是世界上的第一部《社区矫正法》，用于在全州范围内规范地方政府的社区矫正计划、社区矫正项目的发展、对犯罪人执行刑罚和为犯罪人提供服务，以及规范地方政府社区矫正运作的相关权利、义务关系。到1996年，美国相继有28个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规。其二，专门的刑事执行的法律。例如德国的《刑罚执行法》、俄罗斯联邦的《刑事执行法典》、加拿大的《矫正与有条件释放法》、澳大利亚的《矫正服务令》等，用于调整监禁执行和非监禁执行活动中的权利义务关系，社区矫正是其中的一个重要组成部分。其三，是单行的社区矫正法律规范。一些国家和地区既没有专门的《社区矫正法》，也没有专门的《刑事执行法》，而是采取制定一些单行的法规和条例来调整社区矫正中的法律关系。如我国香港地区的《社会服务令》、《感化(缓刑)令》、我国台湾地区的《更生保护法》、《少年事件实施细则》、新西兰的《假释法》、德国的《不剥夺自由刑罚执行方案》、日本的《缓刑执行保护观察法》、《犯罪的预防更生法》。
笔者认为，在立法模式的选择上，我国可以采用第一种模式。由全国人大制定全国统一的《社区矫正法》，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序以及社区矫正机构和人员的设置等方面作出明确规定。同时，为保证社区矫正法律法规的统一衔接，我国还应修改完善《刑法》、《刑事诉讼法》中有关刑罚执行的内容。
（作者单位：上海市委党校）
