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| 学习十七大报告 推进依法行政 |
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| 发布时间:2008-06-30 11:52 点击: 次 来源：${curArticle.source} 【字号 大 中 小】【打印】【关闭】 |
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党的十七大报告在新形势下对我国未来的依法行政提出了新的全面要求，指明了行政法的新的发展方向。十七大报告至少有28个自然段中包含有依法行政的内容。
一、“保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”
按照法定权限和程序行使权力，履行职责，这是对依法行政最明确的表述，是对国家机关依法行政最基本的要求。
一是按照法定权限行使权力，履行职责。职权法定，国家机关做出凡是影响公民权利的行为，都必须有法律授权。法律没有授予的，就不得行使。这是人民主权原则的体现。这种“授予原则”，是人民通过法律将行政权力授予行政机关，同时也约束行政机关只能在法定权限范围内行使权力。这与公民的权利不同，公民行使权利遵循的是“禁止原则”，凡是法律禁止的行为，公民不得为之。同时，这也是行政机关之间“分工合理、执行顺畅”的必要条件。十七大报告强调要“健全部门之间的协调配合机制。”实际上，不管是现在的部门设置模式还是将来实施大部制，都存在如何协调部门间关系的问题。而要协调好部门之间的关系，首先必须明确各个部门的职责分工，细化各个部门的职责内容，防止职责交叉，政出多门。正因如此，十七大报告明确要求“健全组织法制”。组织法是规定行政机关职责权限的基本法律规范。用“健全”二字，是因为我们目前有组织法，但不完善，因此要强调“健全”。我们现在有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。但国务院组织法的许多内容需要修改和完善，地方各级人民政府组织法过于粗疏；而规范各部门职责权限的部门组织法尚付阙如。部门只有三定方案，早已不适应需要，且效力正在减弱，亟须制定各部门组织法。总之，要使国家机关按照法定权限履行职责，就必须“健全组织法制”，这是保证国家机关依法行政的第一个条件。当然，组织法的内容并不仅仅局限于职责权限，还包括内部机构设置、领导职数、活动方式、领导关系，等等，有些也是十七大报告中提出的本次行政管理体制改革所要解决的问题。
二是按照法定程序行使权力，履行职责。任何权力的行使，都必须经过一定的程序。一旦权限确定，关键就是行使权力的程序。也就是经过哪些步骤，运用何种方式，在多长时间内，按何种顺序达到目标。没有不经过程序就达到目标的可能。实际上，能否在权力行使中“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，行政权力能否公正、民主、高效、低成本运行，都取决于程序的设置和遵循。正因此，世界各国都十分重视行政程序的建设。很多国家都制定了行政程序法典。我国自改革开放以来，随着行政法制建设的发展，行政程序法治化程度有了很大提高，我们已有了制定行政法规、规章的程序，但还没有做出重大公共决策和制定各种行政规范的程序。而后者常常对公民权利的影响更为直接；已有的程序也还不能很好贯彻“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共决策，原则上要公开听取意见”的要求。在执法方面，我们有了行政处罚、行政许可等程序，但还缺乏其他诸如确认、给付、合同、指导等重要行为的程序。随着建设服务型政府的发展，这些程序以及各项程序制度之间的安排和顺序的重要性日益显现。比如，行政合同在我国尚无法律地位，而国外学者有的把现代政府的治理称为“合同制治理”。同样，行政指导在我国也尚无法律地位，而城市中的执法活动，迫切需要行政指导，需要指导、教育先行，而不是一上来就处罚、没收。我国的实践也充分显露了在行政活动中体现以民为本服务精神的程序建设的重要性。十七大报告有一个非常显著的特点，就是对公开、参与二项程序原则的充分重视，多处提到要提高政府工作的透明度和公信力，增强决策透明度和公众参与度。通过程序，使“公正”为人民所“看得见”。这是建设社会主义民主政治的关键之一，但同时又是行政程序中的薄弱环节。所有这些都说明，制定一部统一的能充分体现十七大关于健全程序规则要求的行政程序法典，已经是我国行政立法的迫切任务，成为保证行政机关能否依法行政的两大条件之一。
二、“建设服务型政府”
服务型政府的提出，始见于温家宝总理2005年3月在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告。十七大报告首次将建设服务型政府设定为行政管理体制改革的目标和价值取向。
服务型政府的提出，反映了我国社会发展进入一个新的阶段。自改革开放以来，我们在由计划经济向市场经济转变的经济体制改革方面，取得了显著的成就，由计划经济向市场经济转变，就政府而言，就是从无所不管的万能政府，转向在经济领域中放弃那些不该管、管不好的事情，将之交给市场、企业和社会去管，发挥市场在资源配置方面的基础性作用。经济体制改革的直接成果，就是我国社会经济得到了举世公认的迅猛发展。当然，这一改革任务尚未彻底完成，政府还管了许多不该管、管不好的事情，十七大报告指出了“社会主义市场经济体制初步建立”，但“影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题”，因此，“要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革和创新。”这是一个方面。另一方面是，市场经济的初步建立，给我们带来了经济繁荣的局面，但有很多问题是市场自身解决不了而且是必然要产生的问题。如经济发展、财富增长了，但贫富差距相对增大，同时，诸如环境、住房、医疗、教育等领域矛盾突出，需要大量公共投入，这些只能通过政府进行调节。也就是说，政府要把那些应该管和必须管的事情管起来。这就是我们近年来强调的民生问题。十七大对此做了系统的总结，提出了一系列新对策。就政府而言，集中到一点，就是要建设服务型政府，把应该也只能由政府管的事情管起来、管好。十七大报告对此用专章做了论述。
行政管理体制改革，首先要制定一个总体方案。经过多次行政管理体制改革，应该说，我们对改革的方向、目标、步骤等已经越来越清晰。制定总体方案，不仅使改革能从总体上得以研究、衡量和考虑，使改革能更全面、更有计划地稳妥进行；同时，制定总体方案、吸收公众意见的过程本身也是增加方案的科学性、发挥动员作用、发动群众参加改革的重要方式，有利于改革的顺利推进。
十七大报告用4个短语20个字明确提出行政管理体制改革的四大内容：转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。放在首位的当然是转变职能。也就是说，要把目前形势下亟须政府管理并且必须管好的民生问题，作为政府最主要的职能之一，向建设服务型政府转变。为完成上述20个字的目标，报告提出了一系列要求：“健全政府职能体系，完善公共服务体系。推进电子政府，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范政府行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低政府成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革”，这段论述实际上已为新一轮行政管理体制改革勾勒出了要点和轮廓。最终要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”
三、“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”
十七大报告强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”。这是“尊重人民主体地位”、“坚持国家一切权力属于人民”、“保证人民当家作主”的必然要求。明确人民这四项权利，对促进我国的依法行政无疑具有重要意义。人民的权利，也就是政府的义务。必须通过立法来保障人民这些权利的实现。人民有知情权，政府就有公开政府信息的义务。公开信息，不是可有可无之举，更不是政府的“施恩”，十七大报告对公开的重要性已做了充分的论述。最近公布的《政府信息条例》就是回应“知情权”的立法。显然，从“以保密为原则”转变到“以公开为原则”，我们还有许多工作要做。从树立政府信息公开的理念到政府信息公开的范围、途径、方式以至纠纷解决，还需要通过立法从制度上逐步完善和严密。
参与权与表达权，同样是保证人民当家作主的基本权利，是发展社会主义民主的基本形式。十七大报告指出，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事务”，“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，特别是在立法和制定公共决策方面，明确要求“原则上要公开听取意见。”实际上，近年来有关人民参与的立法和人民实际参与各种管理活动正在迅速发展。但同样，参与是人民的权利，从树立人民参与政务的理念，到在立法、执法等各个环节建立人民参与的制度，畅通人民参与的途径，还需要通过立法从制度上逐步完善。表达权与参与权相连，只参与而无表达权，参与就没有意义。当然，表达了却无人理睬，将使表达权虚设。近年来，我国保障表达权的立法和实际活动也正在迅速发展，其中以举行各种听证会最为突出，这本来是体现人民参与和表达的好制度，但群众对某些公共决策的听证会，普遍反映很不理想。毫无疑问，这并不说明保障人民参与权、表达权的听证制度本身有什么问题，而是具体实施听证的步骤、方式等程序设计还存在较大欠缺，需要认真研究解决。总之，有关保障人民参与权、表达权的各项制度，在迅速发展的同时，还需加强研究和探索，使之逐步成熟。
比较而言，人民监督权的保障机制相对要成熟一些。我国反腐败斗争中揭露的腐败分子，多数是依靠人民的举报。这足以证明人民监督的力量。事实上，任何人都不可能置身于社会生活之外，不可能置身于人民的监督之外。“人民的眼睛是雪亮的”。依靠人民，使腐败分子无处藏身，使一切不利于人民的行为难以得逞，无疑是社会主义民主最强有力的证明，无疑是人民民主的优势所在。但是，人民的监督权还有赖于更为严密的制度保障。例如，进一步拓宽人民监督的渠道，对举报人和证人的保护等方面，我们已有较为丰富的经验，但需要进一步制度化、规范化、程序化。
保障人民更广泛更切实地享有知情、参与、表达、监督的权利，是社会主义民主的本质要求，也是依法行政制度建设的内在动力；同时，也是检验已有制度的价值标准。
四、“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋福利”
十七大报告是在充分总结有关制约、监督的理论研究和实践经验的基础上提出进一步完善我国制约监督机制的各项要求的。核心是健全和完善制度建设。“坚持用制度管权、管事、管人”，也就是通过法治来完善制约和监督机制。这些制度包括：
一是“让权力在阳光下运行”。政务公开，政府信息公开。公开是监督能否强有力的基础，阳光是最好的防腐剂。
二是“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。实践已经证明，权力的过度集中是产生不良行政甚至腐败的制度根源。在政府权力中建立起具有决策权、执行权、监督权三项权力的结构模式，并按照既相互制约又相互协调的原则运行，是建设服务型政府和预防腐败的最重要的制度保证。
三是“健全组织法和程序规则”。修改和完善我国的组织法体系，制定行政程序法，为“保证国家机关依照法定权限和程序行使权力，履行职责”提供制定法基础。
四是“增强监督合力和实效”。发挥好舆论监督的作用。根据我国的实践经验，监督的重点是“加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位”的监督。在这方面我们已经建立了一些行之有效的制度，包括质询、问责、经济责任审计以及引咎辞职、罢免等制度，但尚须进一步健全。
落实十七大报告的这些要求，必将把我国的反腐倡廉和监督工作推向一个新的阶段。
我国从2004年提出依法行政、10年内基本建成法治政府的目标，到现在已经过去了整3年，十七大正是在总结已有经验的基础上，提出和明确了未来岁月中依法行政、建设法治政府的方向和任务。在新形势下，我国的法治政府建设将以服务型政府为内涵和价值取向。这就必须深入行政管理体制改革，进一步转变政府职能，从机构设置到运作机制进行一系列改革和创新。要进一步完成依法行政的基础性工作，为依法行使权力提供组织法制和程序规则。同时，法治政府建设要为社会主义民主建设，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权提供充分的制度安排。无疑，我国社会主义的服务型政府也必须是一个廉洁、清明的政府。学习十七大报告，落实报告提出的各项任务，必将全面推进我国依法行政的进程！（本文责任编辑 李红） 《中国党政干部论坛》2008第3期 来源：理论网
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