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| 十七大报告强调民生的依据与政策安排 |
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| 发布时间:2008-06-30 11:56 点击: 次 来源：${curArticle.source} 【字号 大 中 小】【打印】【关闭】 |
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提要：社会建设是党的十七大报告的最大亮点。许多论者都在理论观点上的创新加以阐释，实则在报告的框架、逻辑结构上也有巨大突破。在框架上的突破，又全方位、多视角地论述了民生问题，制定了解决民生问题的举措，充体现了科学发展观以人为本的核心和我们党的执政理念，满足了人民群众当今最关心、最直接、最现实的民生期待。
? 胡锦涛总书记在十七大报告中坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领，高度总结和概括了十六大以来强调社会建设，高度关注民生的执政和执政实践，并在报告中进行了理性总结和系统的提升，推出了社会建设一系列的政策设计，标志我国社会政策逐渐形成体系，这是全面贯彻落实科学发展观的体现，是以人为本的具体要求，充分满足了人民群众最关心、最直接、最现实的民生期待，极大地推进了全面建设小康社会的步伐。
一、十七大报告首次把社会建设作为党代会报告的独立部分
1、报告突破以往框架和布局单独设立社会建设部分
社会建设是人类社会巨系统构成的重要组成部分，但我们党以往的党代会报告，可以这样说，从来没有单独设立关于社会建设的专门部分，当然也没有系统的社会政策安排和设计，有关社会建设的内容和政策安排大都放在经济建设部分，或放在相关相关的部分，十分散碎不系统。党的十七大报告在对人类社会发展规律，尤其是对社会主义建设规律科学认识和把握的基础上，总结发展中国特色社会主义的经验，不断开拓创新，在谋篇布局上有了新的突破，首次安排了社会建设的部分，即第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。在一定意义上说，我们党以往只有经济政策、政治政策、文化政策等，但缺乏社会政策，只有在党的十六大以后，才陆续制定并出台了社会政策，十七大报告中单独设计社会建设部分，标志着中国共产党自此有了完整的、系统的社会政策，使我国社会建设由几近空白到形成成熟的体系，因而把民生摆到突出地位，体现了中国特色社会主义由“建设”转向了“发展”，把以人为本的核心落到了实处。
2、把教育问题从文化部分提出并放在社会建设部分
以往党代会报告由于没有单独的社会建设部分，教育问题大都放在文化建设部分加以阐释，并没有把教育与民生问题联系起来作为社会政策。十七大报告在布局上又一突破、又一亮点，就是把教育从文化建设部分提出来，放在社会建设部分，把改善民生作为社会建设的重点，而且还作为五个民生问题之首，即报告所强调的“学有所教”。目的是要解决老百姓“上学难”、“上学贵”的问题，特别是突出强调教育的公益性质，“保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。”①这段话与党的十六届六中全会《决定》相比，仅多出“平等”两个字，“平等”就高度体现了民生，没有平等这两字，这部分人的子女，特别是农民工子女上学就要花钱，这充分体现了弱势群体的民意、民愿，解决了上学难的问题。
3、把民生问题提到从来没有的高度并贯穿报告始终
十七大报告把社会建设与其他建设一起提升到从来没有的战略高度，摆在极其重要的地位，特别是把“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”，②纳入中国特色社会主义道路之内，这已在报告和新修改的党章中得到充分的体现，这为解决民生问题提供了根本依据。
十七大报告确立了科学发展观的指导思想地位，强调以人为本作的核心，在对以人为本的诠释中，突出了民生，强调“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。③报告把社会建设等作为“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领。”④这就把民生问题摆在了从来没有的高度，民生问题解决的好坏关系到发展中国特色社会主义的进程。除了第八部分集中强调民生，在报告中其他部分多次阐述和突出民生问题，而每个阐释都是亮点。如提出实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。这里把十六大报告的GDP“总量”改为“人均”，两字之改把民生问题充分体现出来。按《中国统计摘要》计算，2000年我国人均GDP是7587元，2000年的汇率是1∶8?27，约合950美元。到2020年的翻两番后，我国人均GDP约合3800美元，换成目前汇率将超过4400美元。再如，强调加快发展社会事业，全面改善人民生活。强调2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”“人人享有基本医疗卫生服务”。⑤这里强调的是“人人”，以往我国的社保面、医保面很窄，大都以城镇户口为界，“人人”两字是个全称概念，充分体现了党和国家对民生问题的高度重视和高度关注，使广大群众充分享受改革和发展的成果。
二、突出社会建设、解决民生问题的理论和事实依据
党的十七大报告单独设立社会建设内容，并把民生作为社会建设的重点，有着坚实的理论和事实依据，反映了以胡锦涛同志为总书记的党中央对社会主义建设规律的深刻认识和理性把握，体现了这一届党中央高超的执政能力及对共产党执政规律的科学把握。
第一，改善民生是坚持科学发展观指导的必然结果。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展。”⑥十七大报告确立科学发展观为指导思想，这是全党全民的要求和理性选择，是党十七大最伟大的贡献。发展观从根本上说，是阐释和回答人与物的关系问题，传统的发展观都没有解决好人与物的关系，不是以人为本而是以物为本。唯有科学发展观实现了历史性的突破，科学回答和解决了人与物的关系，坚持以人为本并作为核心。以人为本实则是以民为本，反映到我们党的执政理念上必然是立党为公、执政为民，把解决民生问题上升到战略高度，放在突出的地位上，这是以人为本的具体体现。如果我们党不是在十六大以来实现当代马克思主义中国化，提出科学发展观，不是把
科学发展观在十七大上确定为党的指导思想并写入新党章，决不会在发展中国特色社会主义实践中坚持以人为本的原则，显然不会把民生问题摆在关系到社会主义和谐社会建设及全面建设全面小康的高度。由此可见，关注和解决民生是贯彻落实科学发展观的必然结果。
第二，改善民生是坚持中国特色社会主义“四个建设”的基本纲领的必然选择。用科学发展观审视我国经济社会发展中的问题，主要是经济建设与社会建设脱节，用温家宝总理的话说，就是经济建设这条腿长，社会建设这条腿短。因此，胡锦涛总书记在中央举办的省部级领导干部关于和谐社会的研讨班讲话中，首次提出了社会建设的概念。在党的十六届四中全会上把社会主义现代化建设布局由“三位一体”，即经济建设、文化建设和政治建设提升为“四位一体”，即“四个建设”，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。其新意，一是明确提出了社会建设并与其他建设并列，二是强调的是“四位”的“一体”。在提出这一概念时是用社会主义现代化总体布局加以定位和界定。在十七大报告中，不但提出“四位一体”，而且在地位加以提升，首先把“四个建设”纳入到中国特色社会主义道路之中，然后提升为中国特色社会主义的基本目标和基本政策构成的基本纲领，并在这前提下对全面建设小康社会目标提出了五个方面新的要求，第四个要求就是社会建设。第八部分指出社会建设主要的就是民生问题。因此，党的十七大报告必然要以浓墨重笔突出民生问题，以全面改善人民生活，加快发展社会事业。
第三，改善民生是正确吸取苏共忽视社会建设的教训的必然举措。社会主义在苏联取得胜利后，列宁提出要用很长时间为社会主义创造必要的物质和文化前提。列宁去世后，斯大林则改变了这一点，1925年5月，宣布“在无产阶级专政下，我们有克服所有一切内部困难而建成完全的社会主义社会的一切必要条件”。⑦在这种思想指引下，人为地加快了向“完全社会主义”的过渡，到1936年11月，宣布苏联已进到“共产主义社会的时期。”其实苏共从来没有实现工作重点转移，全力抓经济建设，更是忽视了社会建设，因而苏共执政74年，人民生活水平没有根本性的提高。据统计，十月革命前，俄国人的生活水平在欧洲居第五位，70年以后则排在了后几位，在全世界排到第50位。更为严重的是前苏共从不关注民生。苏联国民生产总值用于职工工资的比重为36%，而美国为62%。按1991年4月1美元＝13卢布折算，苏联职工月平均工资只相当于美国的18?8%。俄罗斯官方公布，1992年放开物价后，80%的人的生活处于贫困线以下。⑧在1991年的“8?19”事件中，都说苏共时期连沙皇时代都不如。人民看不到社会主义制度的优越性，因而不再选择苏共，并抛弃了苏共，使之走上了亡党亡国之路。
第四，改善民生是满足人民群众“三个最”的利益诉求的必然决策。党的十六届六中全会《决定》指出，构建社会主义和谐社会要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”⑨。这实质是要解决好人民群众的民生问题。党中央之所以得出这个判断，完全反映了人民群众的现实要求及我们党在新时期的期盼。实事求是地看，说我们党改革开始对民生问题重视的不够。党中央和邓小平同志支持联产承包责任制就是对民生问题的重视。
但由于改革的突破口和重点所致，也确实对民生问题关注和解决的力度不够。特别是以后，在房改和医改上付出了代价，其实这也是发展中的问题。不可否认，房改、医改确实存在着过渡市场化、商品化的问题，进而出现了一系列的民生难题。十七大报告在社会建设中提出的“五个所”，其实就是老百姓的五个“难”，即“上学难”、“就业难”、“看病难”、“养老难”、“住房难”。这是构建和谐社会必须解决和解决好的难题。由此可见，改善民生是满足人民群众目前利益诉求的必然决策，是我们党实现全心全意为人民服务宗旨的必然选择。我们党的一切奋斗和工作 了造福人民，都要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，谱写人民美好生活的新篇章。这必然决定了十七大报告要强调社会建设，突出改善民生问题。
三、民生政治时代到来及解决民生的政策设计
十七大报告对民生问题的阐释及政策安排，其实是明确了新一届党中央的民生政治的执政方向与理念，描绘了实现民生政治的路线图。在2007年新年贺辞中，胡锦涛总书记指出：“着力促进社会发展和解决民生问题，推进经济社会发展切实转入科学发展的轨道。”温家宝总理在2007年3月16日，答记者问时说：“解决民生问题，第一要有制度的保障。”“有了制度的话，就不会轻易改变，它不会因为政府的更替和领导人的变化而变化。”在党的十七大报告中进一步明确了20字的民生重点：“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，（10）并具体制定了一系列解决民生问题的政策，这标明我党民生政治时代的到来及社会政策的体系化，成熟化，为实现全面建设小康社会目标提供了根本性的保证。
1、坚持教育公益性质和公平，实现学有所教
教育涉及千家万户，关系到每个人，因此教育既是民生的第一题，教育公平是社会公平的基础，又是民族振兴的基石，是把我国巨大的人口压力转化为人口资源优势的根本途径。为此，必须把教育放在优先发展的战略地位，办好人民满意的教育。这就必须坚持教育的公益性质，决不能走教育产业化道路。
尽管改革开放以来，我国教育经费增长较快，全国教育经费由1978年的94。2亿元提高为2000年的3489。1亿元，增长340余倍；全社会教育经费占GDP的比例也由1978年的2。6%增长为2000年的3。9%(其中国家财政性教育经费占当GDP的比例为2。6%)。但从教育经费的绝对投入水平看，目前全世界人均教育经费已接近500美元，其中美国人均超过了3000美元，日本为人均2000美元，韩国为人均1100美元，而我国2005年人均不足100美元，仅相当于世界平均水平的1/5。从公共教育经费占GDP比例的相对投入水平看，2003年经济发达国家(OECD参加国)的政府教育经费占GDP的平均比例已达到5。5%，发展中国家的平均比例已达到4。2%，而我国2005年政府教育经费仅达到GDP的2。83%。从生均教育经费指数(各级教育生均经费支出占本国当年人均GDP的比例)看，OECD国家小学，初中的生均经费指数分别为0.20和0.23，而我国仅为0.13和0.16。(11)尽管我们不能与发达国家相比，但也要按十七大精神的要求，加大公共财政投入把教育办好，实现学有所教。
2、解决好就业和分配问题，实现劳有所得
就业是民生之本，是保障和改善人民生活的重要条件。目前我国就业形势严峻，压力很大，必须把就业问题放在社会建设的突出位置。在报告中提出了以创业带动就业的重大方针和新的路径。创业不仅是创业者自己实现就业，还可以通过发展多元化创业主体和多种创业形式，创造更多的就业岗位，带动更多的人就业。有关部门要创造条件，放宽市场准入限制，积极培育创业主体，使更多劳动者成为创业者，推进创业型社会建设，扩大就业容量，实现劳有所得。
十七大报告指出：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平关系，再分配更加注重公平。”(12)合理兼顾效率和公平是一个重大的理论与实践问题。以往，人们往往关注初次分配解决效率问题，再分配解决公平问题，其实许多分配不公问题都产生于初次分配领域。报告提出这个论断，具有很现实的针对性，以解决人们意见比较大的分配差别过大问题，其实也是民生问题。
十七大报告指出：“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。”“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。?(13)?提出“两个比重”目的是调整国民收入的分配格局，提高劳动报酬在初次分配中的比重，特别是提出党和政府要创造条件让“群众”拥有财产性收入。这里的关键点强调的是群众，并且是要有财产性收入，这打破原来群众一元化的单一收入，要有动产和不动产的收入，要实现收入渠道多元化。其着眼点是通过分配解决最基本群众的民生问题。
3、建立覆盖城乡、人人享有的社保体系，实现老有所养
社会保障是实现社会安全，体现民生的重要保证。十七大报告在强调全面建设小康社会目标新要求时指出，要建立“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”(14)为此提出了中国特色社会保障体系。就是报告所说的“以社会保障、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、就业保障为补充，加快完善社会保障体系。”?B15?目前国际上有3种社保管理模式。一是美国、新加坡为代表的集中模式。二是以德国为代表的分散模式。三是集散结合模式。由于我国经济水平所限，完全集中的模式不适合我国，分散模式要求法律健全，对市场化和政府监管职能要求高，我国也具备。我国只能选择集散结合模式，但在哪个层面上集中，在哪个层面上分散，还要在体制上加以安排和理顺，在实践中完善。十七大报告构建的“三以三为”的社保体系，既具有中国特色，又能够较好地满足人民群众的要求，做到人人享有基本生活保障。
4、建立人人享受的医疗卫生制度，实现病有所医小康不小康关键看健康。健康是人全面发展的基础，关系到千家万户的幸福。因此，十七大报告提出了中国特色的医疗卫生基本制度。就是报告所强调的“要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开，医药分开、营利性和非营利性分开。”?B16?这是有中国特色的、人人享受的医疗卫生制度。以往我国享受医疗保障的人比较窄，建立这一体制的目的就是让每个人都有医保，都能享受到改革和发展的成果。怎样把这一制度安排变为现实，还需要在实践中探索和完善。比如说，报告中强调的“医药分开”，巴基斯坦就是很成功，我国怎么办?巴基斯坦是公认的人均收入水平比较低的国家，但在国民卫生保健上则很成功。政府医院完全由国家拨款，不以营利为目的。到医院看病，公民和外国人都一律免费，包括药费。医院除免费药物外，不许经营药品。其药店又分平价和营利价两种，平价药应放在医院内，24小时营业。这种体制确实保证了人人都能看得起病。在我国怎样操作还要立足我国国情，建构有中国特色，并能体现人人享有的医疗卫生体制。
5、健全廉租住房制度，解决低收入者住房难，实现住有所居住房是重要的民生问题。住房难是人民群众呼声较高、困难比较突出的问题。从目前看，我国的房价已达到高收入国家的水准，普通群众和困难群众承受不了，中等收入家庭也倍感压力。因此，十七大报告指出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。” (17)这是首次把廉租住房制度写进党代会报告。以往在住房问题上是过渡市场化、过渡商品化，忽视了廉租住房的制度建设，因而出现了房价增长过快、房价过高，致使许多低收入者，尤其是城市困难群体买不起房。党中央把廉租住房作为制度提出来，标明是把住房问题放在极为重要位置。为此，要把住房保障与市场分离，合理确定廉租住房标准，健全廉租住房保障方式，加大廉租住房建设力度，使人民群众住有所居。
6、维护稳定、健全社会管理体制，实现管理体制健全改革开放，发展社会主义市场经济，使我国经济体制、社会结构、利益结构和人们的思想发生了重大的变化，这给经济社会发展带来活力的同时，也同时带来了各种各样的矛盾和冲突，这给社会管理带来了许多困难，这就要求把社会管理作为改善民生的重要任务。为此，十七大报告指出：“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”?B18?做到报告中所提出的“三个最大”的要求，以实现社会和谐，在和谐的社会生活中满足民生的需求和期待，谱写人民美好生活的新篇章。
注释：
①②③④⑤⑥?B10??B12??B13??B14??B15??B16??B17??B18?《十七大报告辅导读本》人民出版社，第37页、第11页、第15页、第19页、第20页、第12页、第36页、第37页、第38页、第20页、第38页、第39页、第38页、第39页。
⑦《斯大林全集》中文版，第7卷，第98页。
⑧陆南泉等主编《苏联兴亡史论》人民出版社，第867页。
⑨《〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉辅导读本》人民
出版社，第5页。
B11?胡瑞文《教育经费缺口分析》《学习时报》2007年10月29日第6版。
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