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人才引进需克服政策“虚设”的尴尬
文章来源:《学习时报》 [作者:易丽丽]  发布时间:2016-03-14

  2016年2月18日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,该意见是中国‘绿卡’政策又一次改革创新,其改革完善的内容包括进一步放宽外国人永久居留申请条件,畅通外国人工作居留向永久居留转换机制,为外籍突出贡献人员申请永久居留提供便利,明确和落实外国人永久居留资格国民待遇等。这一政策的出台,意味着我国对外开放进入新阶段,着眼于人,着力于人,对人才全面开放。

  2003年《中央中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出“按照国际惯例和市场规则,抓紧制定投资移民法、技术移民法和海外高级人才聘用管理办法,对引进的海外高级人才实行在华长期居留或永久居留制度”。10多年过去了,投资移民法、技术移民法因种种原因搁浅,中国相比发达国家吸引外国人才的移民政策差距进一步扩大,“人才赤字”状况并没有改变。2004年《外国人在中国永久居留审批办法》发布施行,中国“绿卡”政策正式建立,但10多年过去了,“绿卡”发出的数量不足1万张,而美国过去5年,525万移民获得绿卡。我国发出去的这些绿卡超过半数发放给回国探亲的华人,基本上没有起到吸引人才的作用。

  增强政策整体性和权威性,推进吸引外国人才的法治化。1983年《中共中央、国务院关于引进国外智力以利四化建设的决定》是改革开放以来最高规格的引进国外人才的文件,引领了改革开放30多年的引智工作。在这30多年中,中组部、外交部、公安部、财政部、教育部、国家外专局、国家税务总局等相关部门单独或联合出台了一些管理办法、规定等,形成了问题应对临时化、碎片化、规格层次低的政策现状,政策制定缺乏战略性和前瞻性,执行效果也大打折扣。例如2012年出台的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》,共有高达25个部门会签,但与此同时,却出现了一些职能部门及服务行业单位不认可或不认识“绿卡”,导致政策“虚设”的尴尬。这些不成系统、碎片化的政府内部文件替代不了法律的权威、公开和公正。推进人才对外开放,吸引外国人才,需要整体性的政策设计,完善并落实配套政策。更进一步,需要以稳定透明的法律制度吸引和保障外国人才。同时,及时修订《外国人在中国永久居留审批管理办法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》。尽快出台《外国人永久居留管理条例》《外国人在中国工作管理条例》。探索《技术和投资移民法》并适时进入立法程序。

  需求导向、市场检验,充分发挥政府和市场的作用。国家“千人计划”自2008年实施以来,已分12批引进5265名海外高层次人才,引进的海外高层次人才在各自领域作出了显著成绩,已成为具有国际影响力的国家引才聚才品牌。在“千人计划”的带动下,各省区市先后实施地方引才计划。

  虽然多层次引才计划推动,但由行政方式配置人才资源,难免供不应求和供求不对应。调研中,有的地方和企业反映需要的外国人才难以拿到工作签证,出入境不方便,如某地级市外办要求外籍人才首次来华需办理旅游签证,再出境,然后办理工作签证。同时,由行政化方式认定人才,导致用人单位需要的人才引不进来。例如某省部级事业单位曾想引进一位所长,专业在该领域数一数二,但因为他没有管理岗位的积累,未做过处长、研究室主任等,只能从所长助理岗位干起,最后没能引进来。供求不对应源于企业、高校、科研机构等用人单位评价人才没有充分的权限。在集中力量办大事制度优势的基础上,如何发挥市场在人才资源配置中的决定性作用有待制度设计。

  在人才引进方面,美国充分发挥市场作用,就业市场是检验外国人才的试金石。美国临时技术劳工计划与永久性移民人才吸引一起构成了人才吸引中的双轨机制。美国临时劳工计划中的H1B签证是吸引具有突出才能的外籍人才,持此签证允许在美国工作最长不超过6年的时间,H1B签证必须首先由雇主向移民局提出非移民签证持有人工作许可申请并缴纳费用,外籍技术人才能否进入美国就业,其决定权在于美国的企业、高校、科研机构和NGO等用人主体。H1B三年工作签证到期未获得续聘或没找到下家就打道回府,工作签证续签后可以再待三年,六年后,持续创造价值和专业突出的外籍人才留下来转为永久居民并入籍。我国人才引进需充分发挥市场对人才资源配置的决定性作用,逐步采纳市场化的认定方式,只要外籍人才符合所需专业、工资性年收入和年缴纳个人所得税达到一定标准,被具备资格条件范围的企业、事业单位、社会组织雇用,就应该被认定为人才,在入境、签证、工作居留、永久居留等方面享受行政主导中认定人才的同等待遇。

  精细化签证类别,形成“漏斗型”人才筛选机制。2013年发布的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》,普通签证类别由8类调整为12类,其中人才签证(R字签证)是专为引进海外高层次人才工作需要而增设的签证类别。在实践中,人才签证范围较窄,符合条件的外国人才很少。

  2002年,国办出台《关于为外籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的规定》提出,需多次临时入境的外籍人士,可办理2—5年多次入境有效、每次停留不超过1年的F字(访问类)签证;需在中国工作并长期居留的外籍人士,可办理2—5年有效的外国人居留证件以及相同期限的多次返回Z字(工作类)签证。调研中了解到,居留许可年限问题在办理中自由裁量权较大,获得工作签证的外国人才,必须每年重新办理签证,外国专家的居留年限是两年。为了便于人才出入境需私下沟通协调批准三年期限,协调成本高且效率低。

  美国移民制度的核心签证制度充分反映其根据经济社会发展需求,选择其最需要的各类外籍人才的特点。美国签证分非移民类和移民类两大类,非移民签证25个系列、89个具体类别,其中人才类非移民签证包括O1签证(发给杰出的外国人才)、L1签证(发给跨国公司内部调派人才)、P1签证(发给知名的外籍运动员、演艺人员)、H系列(发给赴美临时工作或实习的外国人,其中的H1B签证针对高层次专业人才);移民类签证中的职业移民类直接瞄准外籍人才,取得移民签证是获得绿卡的前提,绿卡持有者可以永久居留。按人才的层次不同,获得绿卡的等候时间也不同。EB-1签证瞄准杰出人才,包括三大类:一类是在科学艺术、教育、商务或体育方面具有非凡特殊才能、在国内外赢得持久声誉的外国人才;二类是在国际上某一学术领域声名显著的杰出外国教授和研究人员;三类是某些跨国公司的执行官或经理,EB-1签证基本不用排期,优先获得绿卡。EB-2签证瞄准具有高等学位或特殊才能的外国人才,EB-3签证瞄准专业人员、美国境内稀缺技术工人和其他非技术性稀缺工人。EB-2和EB-3基本等候排期三年以上。美国精细化的一系列签证种类,从入境、签证、居留、绿卡、入籍有机衔接,像“漏斗”一样筛选美国需要的人才。建议我国在工作签证和人才签证下逐步增设细分签证具体类别,对应差异化政策服务不同层次的人才出入境,区分不同层次人才永久居留申请情形,逐步建立引才和投资导向的基于精细化签证管理的移民制度框架。

  整合职能,建立权责统一、运转高效的部门协作机制。具有国际竞争力的人才制度优势必须放在全球范围内进行比较。外国人才引进需要各部门协同形成合力,目前,外国人就业证归人社部审批,外国专家证归外专局审批,外国人就业许可证归行业主管部门审批,居留证归公安部审批,外国人才引进事务涉及组织部、外交部、公安部、科技部、人力资源与社会保障部、教育部等,建议首先整合外国人就业和外国专家管理职能,抓紧理顺涉及外国人才引进事务的部门职责、建立权责清单,实现服务与管理并重。学习借鉴发达国家移民事务由一个政府部门统一管理的思路,从国家利益和市场需求出发,整合建立级别较高、职责更明确的服务引才的移民管理政府机构,负责移民(技术和投资移民)规划、实施、管理和评估。

  (网络编辑:陈晓曈)

 
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