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谨防PPP的异化与风险
文章来源:《学习时报》 [作者:陈龙]  发布时间:2017-03-03

  近年来,我国各地PPP热潮涌动,在推进投资增速,稳定经济运行的同时,也出现了值得关注的现象和问题。从实践看,部分PPP项目运行出现了一些异化现象,偏离了制度设计初衷,形成了潜在的经济社会风险。为此,需要强化基础管理,完善运行机制,扎实稳健地推进PPP,促其健康发展。

  “治理利器”来自于有效的治理

  PPP模式的核心要义在于平等协商、责权对等,强调主体间的互动性和依赖性。简言之,政府和社会资本方是一种“平起平坐”的合作关系。在此基础上,延伸出利益共享、风险分担等特征。虽然也涉及融资以及投资回报等问题,但PPP与普通的融资模式有着根本不同,它属于一种管理创新,强调双方在合作中的协商互动、利益共享、风险共担。在PPP项目中,并非要求某一方承担全部风险,而是根据责权对等和整体风险最小化的原则,合理分担项目建设和运营中的相关风险。

  PPP具有多重积极效应。在经济领域,公私通过建立伙伴关系,发挥各自的优势,共同参与提供公共产品和公共服务,形成一种合作与互补相结合的新型供给方式,产生“一加一大于二”的机制效应,能够提升公共产品和公共服务的供给质量和效率。在社会领域,凭借这种新型合作关系,政府与社会资本方可以在社会事务中平等协商、相互合作,促进政府治理和管理方式的创新与变革。总之,PPP是经济和社会领域的一种“治理利器”。我们需从更为宽广的视角来认识我国当前推进PPP的深远意义。PPP,不仅有利于吸引民间投资,抵消经济下行或收缩的能量,扭转经济下行趋势,而且可以发挥市场在公共资源配置中的作用,弥补地方政府提供公共产品和公共服务的资金缺口,并提升供给效率和质量。尤为重要的是,PPP有利于促使地方治理方式转型,提升其治理能力,推进国家治理现代化。

  虽然承载了经济社会发展的一些美好愿景,但PPP能否成为“治理利器”,依赖于能否对其正确使用和有效治理。PPP并非是一个完美无缺的工具,也并不必然绝对优于传统模式。PPP的运行效果,与政府治理能力、制度规则、项目性质、资本市场完善程度、项目成熟度等有关,并受多重因素制约。特别是PPP的适用对象和范围有着较为明确的要求和特点,如收益稳定、规模适度、风险易于划分等,这意味着并非所有的基础设施和公共服务都适合PPP。同时,在运行之中,也面临角色定位、风险分配、激励相容、资本回报及退出等技术难点。例如,在风险识别和转移中,如不能清晰地划分相关主体的行为边界,并合理分配相关风险,则会影响PPP运行质量,甚至有可能造成项目失败。此外,由于PPP运行期限较长,并涉及诸多复杂的设计,可能引发决策与信用风险、建设风险、法律及合同风险、金融风险、市场营运风险等一些风险。因此,发挥PPP的积极作用,需要对其正确使用并强化管理。

  警惕我国PPP的异化现象和潜在的风险

  近年来,我国PPP呈现快速发展趋势。截至2016年12月末,全国入库项目达到11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。PPP的快速发展,对推动基础设施建设、提升公共服务水平、稳定经济运行,发挥了积极作用。但值得警惕的是,一些地方在推行PPP中出现了异化现象,影响了PPP的健康发展。主要表现在以下几方面。

  将PPP异化为一种融资手段。PPP与普通融资模式有着根本的区别,但一些地方在推行中,却把PPP当作一种新的融资手段,或假借PPP搞变相融资,缺少社会综合效益最大化导向,政府承担兜底责任,有的甚至对社会资本承诺过高回报率,其根本目的是吸引社会资本投入。在管理上,政府仍采取融资模式的管理方式,往往是自己单独“拍板”,社会资本方没能平等参与其中,并缺乏合理的利益共享和风险分配机制。

  将PPP“泛化”为一个筐,啥都往里装。PPP参与主体众多、操作复杂、期限较长,对技术条件要求较高,这些因素决定了PPP有着较为明确、严格的适用范围,并非所有的项目都适合这一模式。然而,一些地方在推进PPP时,忽视了其适用范围,出现了泛化现象。例如,将一些纯商业项目包装成PPP,将无稳定收益的基础设施或者难以明确划分风险的项目采用PPP模式。

  患有“资金的饥渴症”“资本自闭症”。有些地方认为,只要能够吸引社会资本投入,其他的都好谈,并承诺包亏保盈、保本回购,甚至不惜损害公共利益;还有的地方则患有“资本自闭症”,对参与PPP项目的企业设置了过高的标准,出现了“玻璃门”“弹簧门”,阻碍了社会资本的参与,使PPP有其名、无其实。

 
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