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住宅用地如何“自动续期”?
文章来源:《学习时报》 [作者:王利明]  发布时间:2017-03-15

  我国《物权法》第149条明确规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”该规则在立法上首次区分了住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权,完善了《城市房地产管理法》和《土地管理法》所确立的建设用地使用权续期制度,切实保护了公民的基本财产权、居住权和基本人权,保障了老百姓的基本民生,因而成为《物权法》的重大亮点。然而,关于住宅建设用地究竟如何“自动续期”的问题,《物权法》中尚无明确规定,需在实践过程中进一步研究和解决。

  中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《产权保护意见》)中指出,要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。该意见是完善产权保护制度的纲领性文件,是党和国家在新的历史时期为发展和完善社会主义市场经济法律体系作出的重大宣示和承诺,对我国民法典的编撰具有重要的指导意义。

  根据《产权保护意见》,续期期限要形成公民住宅财产长久受保护的良好稳定预期局面。这对研究“自动续期”问题有重大指导意义。这意味着,续期制度的构建要促使形成长久受保护的状态,使居民在住宅建设用地上的房屋成为恒产,而要形成这样长久受法律保护的状态,必须以全社会对于公民能够享有恒产具有良好稳定的预期为先决条件。这也是《物权法》在“续期”之前突出强调“自动”的原因。也就是说,只要住宅建设用地使用权人在期限届满之前提出续期申请,其使用权就自动延续,而无需土地主管部门的批准。这既可以给使用权人提供稳定的预期,以免担心申请被驳回后无权使用土地的后果,也可以防止批准机构的潜在寻租风险。

  关于住宅用地自动续期的时间长短问题,永久续期并非当前适合我国国情的选择。因为永久续期既不符合我国《宪法》和《物权法》等确立的经济体制,也不是保护公民财产权的必要之举。一方面,现行法确立了城市土地的国家所有制,城市土地归全民所有。但永久续期就意味着住宅建设用地使用权人享有永久使用权,变成了事实上的所有权。从住宅建设用地使用权的本质来看,其属于法定的用益物权,不能将其认定为一种无期限限制的权利,否则就是混淆了所有权与使用权的内涵和性质,违背了现行法确立的经济体制。另一方面,要保护公民的财产权,并不必然要求采纳永久续期的方式。因为,确立自动续期规则,不能仅仅考虑住宅的所有权人,还要考虑土地所有权人的利益,特别是国家作为所有权主体时在保障基本民生、调节社会财富分配功能上的特殊性。采用住宅用地“自动续期”规则的同时,不采纳“一次性永久续期”的观点,可以在保证使用权人享有稳定使用机会的同时,通过引入适度的税费等机制来实现土地所有权制度的目的。

  关于续期时间的具体长短,需要考虑权利人的稳定预期和投资激励保护问题。续期制度的构建应当按照《产权保护意见》的要求,致力于形成产权人和公众的良好稳定预期。一方面,产权人本身要产生良好的预期。公民的住宅不是一般的商品,它是老百姓安身立命之所,也是终生积蓄所在,是党和政府长期所强调的生存权和发展权的基础。所以,在确定续期期限方面,应当以“产权人对自己拥有恒产能够产生合理期待”为立法目标。从这一意义上说,如果能够通过一次性续期解决该问题,就不应当通过多次续期来解决,否则,产权人难免对其产权安全产生担忧,导致对未来产权保护的不确定性。这就意味着,续期的期限不能过短,否则就不可能形成恒产。同时,住宅本身也是一种商品,其可以成为抵押、转让、继承的对象,产权的存续期限越长,其交换价值才可能越大;期限越短,房屋价值就会减损。另一方面,全社会对于公民能够享有恒产要形成良好稳定的预期。只有这种预期客观存在,才能保障交易的顺利进行和社会人心的安定,增加公众的幸福感。

  关于自动续期是否无偿的问题,从《物权法》第149条的立法本意来看,其并没有就此提供明确的方案。在笔者看来,自动续期不宜采用无偿续期的模式:一方面,一律无偿自动续期有违公平原则。住宅建设用地使用权的出让期限越长,住宅建设用地使用权人所支付的土地出让金也会相应越高,若转化到房价成本中,则购房人所支付的房价也会较高。在这种情况下,如果对不同出让期限的住宅用地予以一律平等对待,加以无偿自动期限,则有悖于公平理念。另一方面,一律无偿自动续期会扭曲土地的市场流通机制。特别是对于满足公民基本居住需求之外的其他住宅用地,国家作为所有权人将无法获取土地在市场流通和利用中产生的收益。此外,无偿自动续期可能会加剧房地产市场的投机行为,损害公民的基本居住利益。因此,若采纳无偿自动续期论,则与《物权法》保障所有权人居住权的立法本意相悖。

  如果采纳有偿续期观点,还应当进一步明确续期收费的标准。一方面,住房本身涉及公民居住权的保障。自动续期规则的目的在于保障居者有其屋的权利,旨在保障基本民生。老百姓购买商品房之后,取得了无期限的房屋所有权,如果住宅建设用地使用权续期收费采纳出让金标准,这一过高的收费标准可能使老百姓交不起续期费用,实质上也是对财产权的损害,这将使得自动续期规则不能够得到实际运用,老百姓也不能从中享受到应有的福利和实惠。而在无法续期的情况下,可能激发公民对房屋的所有权与国有土地所有权之间的矛盾,甚至形成严重的社会问题。另一方面,续期不同于出让。《物权法》确立了自动续期规则,而不是由政府与当事人之间通过合意来达成出让合同,这种强制规定就意味着续期不同于缔约,不是一个出让行为。因此,按照土地出让金的标准确定续期的收费标准是没有依据的。

  在确定具体的收费标准时,还应当注意到我国住宅的具体情形。我国城市人均住宅建筑面积虽然为32.91平方米,但住房的分布不均衡。有人购房是为了自住,而也有人购房纯粹是为了投资;有人的居住面积较大,但有的家庭居住仍然十分拥挤。完全采用“一刀切”式的标准并不合理,应当在考虑相关因素的前提下确定不同的续期收费标准。在笔者看来,根据人均居住面积来确定续期的收费标准是一个相较而言更为公平和可行的做法。具体来说,首先应确定最低的居住面积,在这个居住面积以下的,则只应象征性地收取费用,如续期手续的工本费用。如果超过了最低的居住面积,则应当确定一个收费的幅度。由于我国目前不动产登记已经实现了电子化,确定一般的居住标准相对较为容易。关于续期收费的具体幅度,则应当考虑如下因素来确定相应的续期收费标准:一是考虑购房目的。具体而言,续期收费需要考虑购房人购房是用于自住,还是用于投资或兼顾自用与经营。一般来说,一个人购买两套及以上房屋后,有可能就具有了投资的目的,所以,对这些主体适当提高续期收费的标准,也不会影响其居住权的实现。二是考虑人均居住面积。如前所述,考虑人均居住面积来确定收费标准比“首套房屋无偿续期论”更为合理。人均面积高,则续期费用也应当更高。三是考虑家庭的规模。完全根据人均居住面积确定续期收费标准,也可能存在一定的不合理性,因为当多个人居住在一套面积较大的房屋中时,其人均面积比单个人居住在一套房屋中的面积要小,此时,对多个人收取较高的续期费用可能更为合理。

  当前,我国正在制定民法典,也迎来了修改和补充既有民事法律制度的机会。对于住宅建设用地使用权“自动续期”这样关涉重大民生的问题,立法机关应当结合《物权法》实施以来各个地方政府在处理相关问题上的既有案例,总结经验,并提出系统性的解决方案。这不仅是编纂一部现代民法典的需要,也是落实《产权保护意见》的重要举措。

(网络编辑:刘伟)

 
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