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准确把握农地“三权分置”的深刻内涵
文章来源:《学习时报》 [作者:张红宇]  发布时间:2017-04-03

  当前,农村改革已经步入新的历史阶段。习近平总书记明确指出,新形势下深化农村改革,主线仍是处理好农民和土地的关系。现阶段,深化农村土地制度改革要立足于推进农业现代化,解决好农业问题、农民问题,不断健全和完善具有中国特色的农村土地制度。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了农地产权制度的“四梁八柱”,对今后一段时期我国农村土地制度改革具有重要的指导意义。

  “三权分置”是又一重大制度创新

  “三权分置”是农民的伟大创造,是新的历史条件下,继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,在理论上继承和丰富了我国农村双层经营体制的深刻内涵,对推进农业供给侧机构性改革、发展现代农业具有重要的制度保障作用。由于经济社会发展的外部环境发生了很大变化,与家庭联产承包责任制相比,“三权分置”的制度设计目标靶向、主体构成、制度绩效取向和效果是不同的。

  从改革目标看,改革开放之初,农村生产力较为低下,实行家庭联产承包责任制,由公有公营到公有私营,还原了农业家庭经营最优的本质特征,赋予了农民更加充分的生产经营自主权,解决了农民的生产积极性问题,为农业农村经济快速发展提供了巨大制度红利。现阶段经济社会条件发生变化,农村生产力已有极大提高。实行“三权分置”,更多着眼于农业资源优化配置问题,通过放活经营权来提高土地产出率、资源利用率和劳动生产效率,推动适度规模经营和现代农业发展。

  从主体构成看,实施家庭联产承包责任制,承包经营权依据集体经济组织身份来取得,体现了集体经济组织的成员权,具备特定性和专属性。从某种程度上来讲,这样的产权制度限制了资本、技术等先进要素的进入。在“三权分置”制度框架下,通过放活经营权,实现了均包到竞包,打破了社区的封闭和户籍的限制。有能力、有意愿从事农业的主体可以通过市场化手段来获得经营权,具备社会性和开放性,有助于激发土地、资本、技术等要素活力。

  从制度绩效看,实施家庭联产承包责任制,形成了户户包地、家家种田的均田制格局,顺应了低生产力水平环境下公平优先的原则,强调的是平等。“三权分置”则要求顺应生产力大提高的趋势,更多体现了效率和可持续发展要求,通过生产或服务的规模化,解决户户包地、家家种田的“弱者种田”局限,降低成本、规避风险、提升效率,推动形成承包小农、经营大农并存的格局,有助于提高农业发展质量效益和竞争力。

  准确把握“三权分置”的重点

  实行“三权分置”,关键是落实好集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,使“三权”各自功能和整体效用得到充分发挥,逐步形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

  集体所有权要稳。农村土地属于农民集体所有,是《宪法》的明确规定,这是农村最大的制度,必须坚持,不可动摇。坚持农村土地集体所有,有利于确保广大农民群众平等享有基本生产资料,是实现共同富裕的重要基础。习近平总书记指出,坚持农村土地农民集体所有,是坚持农村基本经营制度的“魂”。土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。实行“三权分置”,是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新。在“三权分置”过程中,集体所有权必须得到更加充分的体现和保障,不能被虚置。明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能,包括农民集体有权依法发包集体土地,因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地,对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等方面。健全集体所有权行使机制,通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

  农户承包权要实。土地承包权是农民最重要的财产权之一,农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,中央对农民承包权益的保护始终是明确的。习近平总书记指出,农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但不论承包土地经营权如何流转,集体土地承包权都属于农户家庭。为切实维护好农民的土地承包权益,党和国家制定了专门的法律和一系列政策。实行“三权分置”,农户承包权必须得到严格保护。保障现行法律赋予农民的土地承包权益,包括承包农户有权占有、使用承包地,自主组织生产经营和处置产品并获得收益,通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益。

  承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能,包括依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴等。

  土地经营权要活。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的,就是更好用活土地经营权,优化土地资源配置,实现“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障务农者的劳动效益和收入水平,更好地促进规模经营和现代农业发展。对于流转土地从事农业规模经营的新型主体,首先要赋予他们发展农业生产所必需的各项权利,鼓励他们集中集约利用土地,充分发挥其农业生产要素功能;其次要确保不改变土地集体所有的性质,不改变农户家庭承包地位,不损害农户承包权益,并接受农民集体和承包农户的监督。实行“三权分置”,核心是要保护经营主体的农业生产经营权利。明确土地经营权的内涵,土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作,并取得相应收益的权利,强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。明确土地经营权的权能,经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地,任何组织个人不应妨碍经营主体行使合法权利等。鼓励创新放活经营权的方式,根据各地二、三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平,在引导土地经营权有序流转的同时,鼓励采用股份合作、生产托管、代耕代种等方式,发展多种形式的适度规模经营,探索更多放活经营权的有效途径。

  总体来看,集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度,“三权”之间具有层层派生的关系,又能够相对独立地运行。农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式,在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权。在政策和法律上理清“三权”关系,构建具有鲜明中国特色的农地“三权分置”制度安排,是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断的实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,充分发挥“三权”各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

 
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