优化营商环境的内涵、现状与思考

2020-10-17
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来源:《行政管理改革》2020年第10期作者:沈荣华

[摘要]营商环境是影响市场主体活动的制度性安排,有广义狭义之分。好的营商环境具有便利性、公平性、透明度、法治化、国际化等特征。目前我国营商环境明显改善,也存在改革不平衡、制度性堵点等短板弱项,需要从系统集成、制度重构、信用体系、服务供给、法治保障入手,进一步优化营商环境。

[关键词]营商环境;内涵;现状;改革

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  良好的营商环境是激发市场活力、增强发展动力的制度保障,也是推进国家治理现代化的重要体现。近年来,按照党中央、国务院决策部署,我国不断推进“放管服”改革,营商环境已有明显改善,同时也存在一些问题和不足,还有很大提升空间。应对新的风险挑战,推动高质量发展,更需加大改革力度,在优化营商环境上取得更大进展。

  一、营商环境的界定与评价

  改善营商环境是目前国内外广泛关注的改革议题。在国际上,世界银行自2003年起每年都发布一份营商环境报告,对全球各经济体的营商环境进行量化评估和排名,引起世界各国的关注,成为影响改革议程和投资预期的重要参考。在我国,近年来随着优化营商环境改革的不断推进,营商环境研究受到学术界和实务界的重视,对相关理论和实践问题进行了深入探讨。2019年10月国务院公布了《优化营商环境条例》,将近年来优化营商环境中行之有效的政策、经验和做法上升为法规制度,对推进改革作出规定,明确了优化营商环境的方向和框架。基于上述文献分析,可对营商环境作如下界定。

  (一)什么是营商环境?

  为了衡量和评估各国营商环境,世界银行于2001年成立了营商环境小组,研究制定评价指标体系,并从2003年起连续发布年度营商环境报告,但该报告并没有对营商环境作出具体定义,而是以影响企业营商活动的监管制度或法规作为考察对象,[1]反映了对营商环境的认知。从我国研究文献看,一般认为营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等外部因素和条件的总和。[2]国务院公布的《优化营商环境条例》将营商环境界定为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”,包括市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面。[3]理解起来,可以说营商环境是指影响市场主体活动的各种制度性安排,包括体制机制、法律法规、规则程序等。主要特征有:

  从性质上看,营商环境属于一种制度性环境,具有规范性、公开性和稳定性,对市场主体成长发展有重要影响,如企业开办要注册登记,企业融资要抵押担保,企业破产要清理债权债务,都属于市场主体活动中应当遵循的制度规则,为此市场主体需付出经济、时间和机会等成本,即所谓制度性交易成本。

  从领域上看,营商环境涉及市场主体准入、生产经营和退出等企业生命周期全过程和各个领域,覆盖市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面,比如市场主体的创业活动,必然涉及开办企业领域的办事制度,如市场准入条件、政府办事流程、监管规则以及相关法律规定等。

  从作用上看,营商环境事关企业兴衰、生产要素聚散、发展动力强弱,直接影响到市场主体的成长、创新和发展,以及就业机会、生产效率、投资信心等,最终对经济发展和民生改善产生影响,是一个国家或地区综合竞争力的重要方面,所以说优化营商环境就是解放生产力,提升竞争力。

  (二)营商环境包括哪些领域?

  从国内外研究文献看,对营商环境涵盖领域有狭义和广义之分。狭义的理解,将营商环境领域限定在市场主体准入、生产经营和退出等活动中涉及的各种制度规则,如世行营商环境报告设计的指标体系,从可量化、可对比和可改革性的角度,覆盖了影响企业生命周期11个领域的监管制度,即开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管(尚未排名)。这些领域的制度规则是代表性的,而不是全部,比如企业生产经营,不仅要用电,也要用水、用气、通信等,只是以获得电力作为代表性领域(见图1)。广义的理解,除了狭义所指领域外,还包括宏观性的、非制度性的影响要素,如瑞士洛桑国际管理学院发布的《全球竞争力报告》,评价指标包括宏观经济、市场规模、基础设施、行政制度、金融市场、人才、创新、环境、教育、科技等领域,具有综合性,几乎涵盖了影响综合竞争力或发展环境的各个方面。

图1 营商环境涵盖领域

资料来源:世界银行营商环境资料库《2019年营商环境报告》[4]

  比较而言,狭义的理解,涉及范围有限,没有包括与市场主体成长相关的所有领域,而是限于制度性领域,可衡量可比较,可为改善营商环境提供一个具有针对性和可操作性的参考框架;广义的理解,覆盖范围宽泛,具有综合性,但有些领域超出了制度性范畴,也不是制度变革所能解决的问题,比如说市场规模、基础设施等要素,对企业发展有很大影响,但不属于制度规范的范畴,营商环境改革通常也不涉及这些领域,而是一个国家综合竞争力或发展环境的重要方面。

  从我国相关研究和实践看,大多是从狭义上来理解营商环境涵盖领域的,同时又加入了一些符合中国国情的制度改革领域,覆盖范围更广些。例如,国家发改委研究组织的营商环境试评价,对标国际、立足国情,在借鉴世行营商环境报告11个衡量领域的基础上,叠加了反映城市投资吸引力、高质量发展等领域制度建设的评价指标。北京、上海等地推出的优化营商环境改革方案,在对标国际先进的同时,增加了投资、贸易、创新、人才、信用等制度改革领域。国务院《优化营商环境条例》针对我国营商环境存在的短板和问题,对标国际先进水平,增加了市场主体保护、信用体系、企业注销、公用事业办理等制度改革领域,更加适应我国改善营商环境的需要。

  (三)什么是好的营商环境?

  营商环境好差优劣之分,可从不同维度进行考察分析。通过梳理国内外相关理论和实践,可以发现好的营商环境通常具有以下共性或标志。

  1.便利性。营商环境的便利性是指市场主体从事营商活动的难易程度,一般可从市场主体办理相关事项的手续、时间和成本等维度进行衡量评价,如世行营商环境报告就是根据各经济体营商环境便利度来进行排名的,办事的手续越少、时间越短、成本越低,意味着便利度越高。便利化的营商环境,可使市场主体营商活动更加容易,增强活跃度,有效降低制度性交易成本。

  2.公平性。营商环境的公平性是指对各类企业一视同仁、平等对待,企业无论大小,属于何种类型,在市场经济活动中都能获得平等待遇,公平竞争,没有歧视性和差异化限制,一般可从权利平等、机会平等、规则平等维度进行分析,如实行市场公平准入、平等参与竞争、平等保护各类企业权益等。公平性强的营商环境,可保证市场公平竞争,优胜劣汰,激发各类市场主体的活力和创造力,提高资源配置效率。

  3.透明度。营商环境的透明度是指有关政策法规制度信息的公开透明程度,包括市场环境、政务服务、监管执法和法律法规等方面信息的公开知晓,没有隐性或显性的限制,可从参与法律政策制定、及时公布信息、查询获取信息方便等维度考察。透明度高的营商环境,可使各类市场主体都能获得相关信息,及时把握政策走向和市场机会,平等参与市场竞争,增强营商环境的可预期性。

  4.法治化。营商环境的法治化是指营商法律制度的完备程度,包括法律法规健全,法律面前各类市场主体一律平等,政府依法行政、市场监管统一,依法保护企业权益,司法保护公正等,可从立法、执法、司法等维度进行分析。法治化的营商环境,可为各类市场主体投资兴业提供法治保障,体现公平正义,使市场主体有稳定的预期。

  5.国际化。营商环境的国际化是指营商制度安排与国际规则的相通对接程度,包括与国际衡量标准相近、与国际通行规则或国际惯例对接、涉外投资贸易开放程度等,可从国际对标、法律法规、跨境投资贸易、对外开放度等维度进行考察和比较。国际化的营商环境,可提升营商环境的层次和水平,促进涉外投资贸易,增强市场吸引力和国际竞争力。

  二、我国营商环境改革取得的成效

  近年来,各地区各部门按照党中央、国务院部署,深入推进“放管服”等改革,出台了一系列改革创新举措,从各个层面改善营商环境,取得明显成效。

  (一)精简审批许可,放宽市场准入

  大力简政放权,国家层面削减审批事项46%,投资核准事项90%,工业生产许可证种类压减1/3,推行全国统一市场准入负面清单,2019年最新版比2016年试点版缩减60%以上。全面改革商事制度,实行“先照后证”、实缴转认缴、“证照分离”、企业简易注销和简化审批流程等改革,降低了市场准入门槛,提升了便利度,企业开办、建筑施工许可等领域的手续、时间和成本大幅压缩,推动大量新的市场主体加入创业兴业,新设主体占市场主体总数的70%以上,每年新增就业岗位超过1300万人,扩大了就业机会并带来新的投资和收入,对经济增长形成有力支撑。

  (二)实施减税降费,降低企业经营成本

  2018年减少税费1.3万多亿元,2019年实行大规模减税降费,减轻企业税费负担超2万亿元,重点惠及制造业和中小微企业,并且不是一次性的,而是制度性的,持续为企业减负。优化纳税流程,推行电子发票、网上办税等措施,缩短纳税时间和成本。多方入手,降低企业用能、物流、电信等经营成本。加大金融业对民营企业、中小企业信贷融资的支持力度,减少歧视性条件限制,降低了企业综合融资成本。

  (三)优化办事流程,提高政府服务便利度

  持续减程序、减证明、减时间、减成本,创新服务方式,实行”一网一门一次”改革、推行互联网+政务服务,全国一体化在线政务服务平台已上线运行,实现“一网通办”、异地可办,在线服务平台与实体政务大厅加速融合,“网上办、就近办、一次办”在许多地方成为现实,如办理用电用水、不动产登记等事项的效率大幅提升,政务服务更加便捷高效,利企便民,市场主体和社会公众办事便利度增强,有了实实在在的获得感。

  (四)创新监管方式,促进市场公平竞争

  放管结合,创新监管方式,加强事中事后监管,推行信用监管、“双随机一公开”监管、互联网+监管、综合执法监管等新型监管模式,建立全国性的社会信用平台、企业信用信息监管平台和失信联合惩戒机制,提升了监管公平性和有效性。对新兴产业实行包容审慎监管,促进了创新创业和新旧动能转换,新动能对经济增长的贡献力超过1/3。推动制定公平简便的监管规则和标准,清理对不同企业歧视性或差异性的监管做法,破除了不少妨碍公平竞争的体制机制障碍,促进市场公平准入和公平竞争。

  (五)加快立法进程,推进法治化建设

  根据优化营商环境的需要,对现行法律法规进行多轮“立改废释”,制定出台了一批相关法律法规,省市县三级政府部门权责清单和国务院部门审批事项清单均已向社会公布。天津、辽宁、陕西等省市制定出台了优化营商环境的地方性法规,2019年国务院公布了《优化营商环境条例》,将优化营商环境提升到法规制度层面,成为我国营商环境法治化建设的标志性事件。

  (六)扩大对外开放,提升国际化水平

  颁布外商投资法及实施条例并于2020年起在全国实施,最近三年连续发布外商投资准入负面清单,条目数量不断“瘦身”,开放之门越开越大。先后在上海等地设定18个自贸试验区,在打造一流营商环境上占据“制高点”,并将负面清单、证照分离、便利贸易等改革向全国复制推广,特斯拉超级工厂从签订协议到破土动工仅用5个多月时间,便在上海落地。推进跨境贸易便利化改革,简化通关手续,减少和公布口岸收费清单,压缩通关程序和时间等。据统计,2019年我国新设外商投资企业3万多家,日均100多家落户中国,实际使用外资约9千亿元,同比增长6.6%。

  事实表明,优化营商环境改革在破除制约市场活力的体制机制弊端上取得重大突破,解决了一大批重点难点问题,降低制度性交易成本和企业经营成本,营商环境明显改善,市场化、便利化、法治化、国际化程度大幅提升,有效激发了市场主体活力和发展内生动力,增强了获得感,对于扩大就业兴业,促进经济转型和稳中向好,起到关键支撑作用。世行报告评估显示,中国营商环境在全球190个经济体中的排名,由2013年的96位大幅提高到2019年的31位(见图2),连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十。

图2 2005-2019年中国营商环境的世界排名

资料来源:根据世界银行历年营商环境报告整理

  三、存在的短板弱项

  虽然我国营商环境已有明显改善,但与市场主体期盼相比,与国际先进水平相比,目前还存在不少差距和短板弱项。

  (一)改革不平衡问题突出

  在改善营商环境进程中,有些改革进展明显,有些改革相对滞后,存在着不平衡问题。从不同地区看,世行营商环境报告的评估以北京、上海两个中心城市为样本,国内评估大多以大中城市为样本,并不代表不同地区营商环境都处于同等水平,如东部地区,中心城市改革进展较快,中西部地区、农村地区相对慢些。从不同领域看,改革进展也有快有慢,以世行报告衡量的10个领域全球排名为例,中国在执行合同(第5位)、获得电力(第12位)、开办企业(第27位)、保护中小投资者和登记财产(第28位)、办理建筑许可(第33位)等领域排名靠前,在办理破产(第51位)、跨境贸易(第56位)、获得信贷(第80位)、纳税(第105位)等领域排名则相对靠后,存在“短板”。从不同层次看,存在进度不一、上下脱节等情况,如在简政放权问题上,既有上级部门明放暗不放、放责不放权以及中层“梗阻”问题,也有基层接不住、管不好、落实不力问题。

  (二)一些领域存在制度性痛点堵点

  在市场准入环节,企业开办“准入不准营”和建筑施工许可手续多耗时长仍是亟待破解的两大“堵点”,一些不必要的审批许可、资质资格认可、变相审批问题仍然存在,特别是一些地方对民营企业、异地企业设置的差别待遇、歧视性限制,形成地方保护和市场壁垒,对公平准入形成制约。在生产经营环节,近年来减税降费减轻了企业负担,但税费水平仍高于世界平均水平;融资难融资贵问题,仍是制约民企、中小企发展的痛点堵点。一些地方招商引资时办事便利,手续简单,但在企业或项目落地后,却提出不同监管要求或手续不全,使企业面临罚款停业。一些地方和部门服务意识不强,办事推诿扯皮,企业和公众意见较大。在企业退出环节,企业注销手续多时间长,企业破产办理更是耗时耗力,特别是一些传统企业出现资不抵债,债务无力偿还,难破产也破不起,无法退出,成为僵尸企业,如何解决仍是难题。

  (三)信用体系亟待健全

  信用体系是营商环境的基础要件,涉及市场主体活动的各个领域和方面。近年来,我国信用体系建设加快,取得长足进步,但还存在不少薄弱环节和缺陷,不讲诚信、违约失信的问题较为突出。从政务方面看,一些地方政府不讲诚信问题突出,有的以政府换届、机构变动、上级政策变化等为由,对作出的政策承诺不兑现,订立的合同不履行,拖欠的款项不归还,给企业造成损失和困难,营商环境缺乏可预期性。从监管方面看,信用体系建设存有不足,例如不同地方和不同部门对企业信用的信息收集和公布标准不一,检查、修复和异议的做法各异,一些“黑名单”认定和联合惩戒措施缺乏法律依据,信用泛用与震慑不够问题并存。再如民营企业、小微企业借贷融资,往往信用积累先天不足,融资担保工具创新不够,在银行授信、担保融资、融资增信等方面得不到支持,成为融资难融资贵的原因。从社会方面看,不少企业和个人在经营活动中不讲诚信、不重承诺履行、不信守合同等情况时有发生,有的甚至靠坑蒙拐骗发不义之财,诚实守信氛围有待形成。

  (四)法治保障存有不足

  从立法看,随着营商环境改革深入,迫切需要对相关法律法规进行“立改废”,使改革于法有据,例如证照分离改革、告知承诺制、建立信用体系等,都涉及到法律问题,由于有关立法相对滞后,对推进改革形成制约。再如,一些地方习惯于以政府决定、暂行办法、“红头文件”等形式推进改革,经常发生变动反复,缺乏规范性和稳定性。从执法看,执法不公、多头执法、选择性执法等问题依然存在,例如一些地方对不同类型企业、不同属地企业采取不同的执法标准,处罚尺度不一,自由裁量权过大,一些地方流行运动式执法,在专项整治、应对上级检查等活动中,采取行业性或区域性停产停业,给企业正常生产经营造成困扰和损失。从司法看,存在着企业合法权益保护不够、公信力不强等问题,例如有的地方利用行政权力干预司法审判,使相关企业受到不公正对待,有的司法部门对涉及地方政府失信违约问题,借故不予受理立案,使受损企业投诉无门,有的涉企司法诉讼程序繁杂时间漫长,缺乏效率,有的被侵权企业即使胜诉,但执行起来困难重重,造成企业维权成本过高。

  四、几点思考和建议

  持续推进“放管服”改革,打造国际一流营商环境,关键是要把握改革规律,以问题为导向,着力解决市场主体关切的重点难点问题,提升营商环境的市场化、便利化、法治化、国际化水平。

  (一)以系统集成提升改革成效

  几年来,各地区各部门针对营商环境重点领域推出了许多改革创新举措,取得了明显成效,也积累了经验,按照“先试点后复制再推广”的思路,接下来应加强经验总结和统筹协调,对重点领域的改革举措进行系统集成,形成整体改革方案在全国统一实施,防止零敲碎打、各改各的、进度不一,这是改革进入新阶段的必然选择,不仅可巩固扩大改革成果,提高整体成效,也有助于化解改革进展不平衡矛盾。具体来说,对市场准入涉及领域,应加快推行全国统一的市场准入负面清单制度,实现“非禁止即准入”,从体制上破除阻碍公平准入的各种限制,使各类市场主体都能依法进入。同样,对于企业开办、建筑施工许可等领域的各种审批事项,应进行全面清理,必须保留的要制定清单公布,实行动态调整,在全国统一实施。对市场监管涉及领域,按照《优化营商环境条例》要求,应当分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准,向社会公开,提高市场监管的透明度和公平性,维护市场公平竞争。建立全国统一的在线监管系统,加强标准化建设,推动各领域各层级的监管信息共享,违法线索互通,执法协作联动,提高监管效能。对政务服务涉及领域,近年来各地区各部门创造了许多好的做法和经验,如“一网一门一次”、并联审批、一网通办、“最多跑一次”、清单管理等,应当加以总结提炼,提升到制度层面,形成标准化的办事规则和流程,作为国家标准在全国统一实行。在国家标准内,地方和部门可不断创新,提升便利度,如办事的国家标准是5天,地方3天乃至1天可办结,当然更好。

  (二)以制度重构破解痛点堵点

  一些领域之所以存在束缚市场活力的痛点堵点,分析起来原因有三:一是按照现行制度办事难度大、耗时长成本高;二是涉及体制问题,办一件事需要多个部门或层级点头同意,绕不开也拖不起;三是现行制度有法律法规依据,如改变需要先修改法律规定。如此看来,所谓痛点堵点多是制度性的,单靠技术性调整和局部改进并不能从根本上解决问题,只有从制度变革入手,重塑相关领域的办事制度,才能彻底破解痛点堵点。比如,为打通企业开办中“准入不准营”堵点,先后推出证照分离、三证合一、多证合一等改革,解决了一些程序性和技术性问题,但有关许可证还是要办,程序还得走,“办证多”这一实质问题还没有解决,所以现在又采取直接取消许可、审批改为备案、告知承诺制等办法来“减证”。这就需要重构制度,包括全面梳理行业许可事项,清理市场准入的各种歧视性限制,做好审管衔接和事中事后监管,进行审批流程再造,通过健全信用体系和信息共享机制来确保承诺的可信和履行,修订法律法规为改革提供依据和标准等一整套“照后减证”的制度重新设计,并在全国统一实施,这样才能真正打通“准入不准营”这一最大堵点。以此类推,建筑施工许可、企业融资难融资贵、一网通办、企业破产难等痛点堵点问题,都可参照制度重构的思路来解决,在解决痛点堵点问题上取得更大突破。

  (三)以信用体系夯实营商基础

  市场经济是信用经济。建立一个诚实守信、重诺践约、失信受戒的信用体系,可为营商环境改善提供有力支撑。为此,首先要加快社会信用体系建设,统一标准,建立健全信用信息的收集公布、承诺履约、信用修复、异议投诉、商业秘密保护、“黑名单”认定、失信惩戒等制度,实行分类分级管理,引导市场主体诚信守法、信守承诺。其次要强化政务诚信,建立有效的约束机制和问责制度,对市场主体作出的政策承诺不履行、订立的合同协议不遵守和拖欠账款等行为,应依法追究相关政府部门的责任,对因政府违约毁约给市场主体造成损失的,要依法予以补偿,为市场主体提供一个可预期的政务环境。最后要健全信用运作机制,既要合理用信,也要防止用信不当,例如,可将市场主体信用状况与企业开办、合同订立、招标投标、政府采购等市场活动挂钩,使守信者一路畅通,失信者寸步难行;将市场主体信用状况与市场监管结合起来,健全信用信息监管平台,根据企业信用等级实行分类监管,形成以信用为基础的新型监管机制,提升监管效能;将企业信用担保与贷款融资挂钩,创新信用融资工具,为民营企业、中小企业融资贷款提供运作机制。

  (四)以公共服务供给增强获得感

  优化政务服务,不仅是为市场主体办事提供方便快捷的政务服务,而且还应增强服务意识,根据市场主体需求扩大公共服务供给,补齐短板,增强企业公众的获得感。具体而言,一是提供公用事业服务,包括供水、供电、供气、供暖、电信等公用事业,推动相关企事业单位公开服务项目、标准和收费,优化报装流程,推行在线办理和支付等,大幅压缩办理时间,实现公用事业服务透明化、在线化、可及化。二是推动服务业发展,如在互联网+教育、互联网+医疗、养老托幼、就业培训、社区服务等领域,降低准入门槛,建立政府与市场合作机制,引导民间资本和社会力量进入服务业,扩大服务供给,为市场主体和社会提供多样化服务。三是提供创新创业服务,在政策优惠、财政金融、人才开发、技术推广、信息服务等方面,为市场主体创新创业活动提供便利化服务,例如对科技型和创新型企业实施税费减免和融资支持,对政府组织的科技创新、技术研发、人才培训等项目实行透明化管理,鼓励支持各类企业加入创新创业。

  (五)以法治保障提高可预期性

  法治是最好的营商环境。建立法治化的营商环境可以有效增强营商环境的公正性、稳定性和可预期性,形成不可逆的改革成果,为市场主体投资兴业提供坚实的法治保障。在立法上,应以实施《优化营商环境条例》为契机,加快相关法律法规的“立改废”,并将听取市场主体诉求作为立法的必经程序,对不符合《优化营商环境条例》的法规、规章、规范性文件进行清理和修订,对不适应改革需要的规定应改尽改,对成熟定型、行之有效的改革措施以立法形式出台,统一实施。在执法上,要坚持依法行政,公正执法,健全权责清单制度和监管执法制度,防止出现自由裁量权过大、“见客下单”、选择性执法、多头重复检查等情况,对监管执法中发现的违法侵权、制售假冒等损害市场公平竞争的行为,要加大处罚力度,建立惩罚和赔偿机制,使违法者得不偿失。在司法上,加大对企业合法权益司法保护的力度,重点是提升司法审判的公正性和便利性,杜绝权力干预司法、地方保护、涉企诉讼漫长、投诉无门等现象,使司法成为维护公平正义的坚实防线。

[参考文献]

[1][4]世界银行.2019年营商环境报告[R].2018.

[2]百度百科“营商环境”词条[EB/OL]. http://baike.baidu.com/item/营商环境/10529773?fv=.

[3]优化营商环境条例[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/.

责任编辑:文心

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[作者简介]沈荣华,中国行政管理学会教学研究会执行副会长、研究员。