完善“十四五”时期文化经济政策 促进文化要素市场化配置

2020-11-26
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来源:《行政管理改革》2020年第11期作者:闫烁 祁述裕

[摘要]“十三五”时期我国文化产业有了长足的发展,但仍然存在着文化要素配置结构不合理、要素价格扭曲、要素流动不畅等问题。实现“十四五”时期文化产业高质量发展,迫切需要完善文化经济政策,推进文化要素市场化配置,为健全现代文化产业体系和市场体系提供支撑。本文认为“十四五”时期完善文化经济政策的重点是完善财政金融支持政策、深化文化管理创新、推进国有文化企业改革。并分别从财政、税收和金融方面提出完善财政金融支持政策的举措,从降低准入门槛、完善产权制度等方面探讨深化文化管理创新,从完善出资人制度等方面指出推动国有文化企业改革的路径。

[关键词]“十四五”时期;文化经济政策;要素市场化配置

[中图分类号]D63 [文献标识码]A

  完善文化经济政策是谋划“十四五”时期文化产业发展的重点内容之一。“十三五”时期我国文化产业有了长足的发展,文化产业占GDP的比重持续提升,文化市场不断完善,文化业态日趋丰富,但仍然存在着文化要素配置结构不合理、要素流动不畅等突出问题。“十四五”时期实现文化产业高质量发展,要以完善文化经济政策为抓手,推进文化要素市场化配置,为健全现代文化产业体系和市场体系提供支撑。

  一、我国文化经济政策的发展脉络

  改革开放以来,我国的文化经济政策在推动由计划配置文化要素资源向市场配置文化要素资源转型过程中,发挥着至关重要的作用。

  (一)文化经济政策及其主要内容

  “文化经济政策”一词于1991年首次出现在《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》中。作为党和国家在一定时间内为实现经济和社会发展目标而制定的总的经济政策在文化领域的具体体现,文化经济政策属于中国特色社会主义文化政策体系的范畴。具体而言,文化经济政策是指按照市场规律和文化生产规律、运用经济手段配置要素资源,旨在科学引导和调节文化经济活动的相关政策法规。

  在我国,文化经济政策与财政金融政策、文化管理创新和国有文化企业改革密切相关。财政金融政策是文化经济政策的核心内容,政府相关部门借助财政、税收、金融等手段,对文化产业进行宏观调控,优化文化要素配置。文化管理创新深刻影响着文化经济政策的制定及实施,主要包括市场准入、特许经营、产权制度以及市场管理等,关系到文化市场的公平竞争秩序维护、要素自由流动及要素配置效率的高低。国有文化企业改革是文化经济政策的重要领域,是破除计划经济体制路径依赖的必然选择,也是探索社会主义市场经济的必由之路。

  (二)我国文化经济政策的阶段性特征

  改革开放以来,我国文化经济政策的演变大致可分为两个阶段,即支持文化事业发展的阶段和支持文化产业发展的阶段。

  1.支持文化事业发展的阶段

  改革开放初期,我国文化经济政策的基本特点是行政配置文化要素资源。文化事业是文化生产的基本载体,承担着为社会提供精神文化产品、满足人民群众文化需求的主要职责。与之相适应,这时期文化经济政策的主要内容是支持文化事业发展。

  这一阶段的文化经济政策,一方面是通过发挥财税政策的杠杆作用,为文化事业注入发展资金,主要包括政府补助和税收优惠两种方式。政府补助是通过财政无偿转移支付直接增加文化事业单位的收入。税收优惠则是政府通过税收政策给特定的课税对象的激励手段和照顾措施,比如这时期颁布的《国家税务总局关于对电影发行单位的发行收入不征收营业税的通知》等;另一方面,通过推进文化事业单位体制机制改革,使其能够适应改革开放的要求。比如,1978年,《人民日报》等8家媒体联合向财政部打报告,要求试行“事业单位、企业化管理”,得到财政部的批准,由此拉开了文化事业单位改革的序幕。1987年2月,为了弥补文化事业建设资金来源不足,文化部、财政部、国家工商局出台《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,承认文化事业单位开展有偿服务和经营活动的合法性,但规定有偿服务所获得的资金仍需用于事业发展。这一做法发挥了市场机制的作用,缓解了财政压力。上述政策成为改革开放以后文化经济政策的重要起点。

  随着建立社会主义市场经济体制目标的提出,构建适应市场经济体制要求的文化经济政策体系变得愈发迫切和重要。1996年,国务院发布了《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》(以下简称《若干规定》),第一次对文化经济政策进行了系统论述。《若干规定》强调,“在加大各级财政对文化事业投入力度的同时,拓宽文化事业资金投入渠道,逐步形成适应社会主义市场经济要求的筹资机制和多渠道投入体制”。同时,从开征文化事业建设费、鼓励对文化事业的捐赠、继续实行财税优惠政策、建立健全专项资金制度四个方面,明确了完善文化经济政策的具体路径。《若干规定》的出台标志着以财税支持为重点,促进文化事业发展的文化经济政策在逐步走向成熟和定型。2000年,国务院又出台了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》,通过加大财税支持力度,推动文化事业的发展。文件提出国有文化单位要“转换经营机制,健全财务制度,加强资金管理”的思路,政策工具更为全面和灵活。

  这一阶段,文化经济政策在将政府补助和税收优惠作为资源配置重要手段的同时,也引入了要素市场化配置机制,提高了要素配置效率,尤其是资本要素的配置效率,缓解了事业发展资金短缺的问题,激发了文化事业单位的活力。

  这时期,营业性舞会(厅)、台球厅、录像厅、卡拉OK等众多新的文化经济形态不断打破禁区进入文化市场,文化消费需求更为多样化。为了适应经济社会发展和文化发展需要,国家政策设计中明确提出了“文化市场”和“文化产业”等概念,这意味着文化产业逐渐成为我国文化经济领域的发展重点。文化经济政策开始调整为重点支持文化产业发展。

  2.支持文化产业发展的阶段

  世纪之交,我国文化产业发展面临的内部环境和外部环境都发生了深刻变化。一方面社会主义市场经济体制的建立,为生产要素的合理流动创造了条件,国内文化要素市场初步形成;另一方面,随着我国加入世贸组织,文化产业逐步融入国际文化市场,生产要素的国际化配置成为重要趋势。

  在此背景下,要素市场化配置成为文化经济政策的主要目标导向。要素市场化配置有助于降低文化生产的要素成本,提高全要素生产率,促进文化产业提质增效和转型升级。2009年,国务院发布的《文化产业振兴规划》(以下简称《振兴规划》)明确提出降低准入门槛、加大政府投入、落实税收政策、加大金融支持、设立中国文化产业投资基金等五项政策措施,推动文化产业发展。为了贯彻落实《振兴规划》,2010年,中宣部、中国人民银行等九部门联合印发《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》(以下简称《指导意见》),从银行信贷、金融服务、直接融资、保险市场等六个方面系统提出了金融支持文化产业发展的措施,推动资本要素在文化产业领域的市场化配置。《指导意见》是我国首次围绕单一文化要素市场化配置出台的正式文件,也是文化经济政策的重心从文化事业转向文化产业的标志。2014年,文化部、中国人民银行、财政部出台了《关于深入推进文化金融合作的意见》,强调从创新文化金融体制机制、创新符合文化产业发展需求特点的金融产品与服务等方面推动文化金融发展。

  这一阶段文化经济政策的另一个鲜明特点,是推动特色文化资源要素的市场化配置。2014年,文化部、财政部发布《关于推动特色文化产业发展的指导意见》和《藏羌彝文化产业走廊总体规划》,以财税金融扶持、人才支撑、重点项目支持等为抓手,解决特色文化资源市场化开发不足、产业基础薄弱等问题,运用市场机制实现特色文化资源的有效保护和传承。

  二、要素资源市场化配置对文化经济政策提出新要求

  文化生产要素(以下简称“文化要素”)指进行文化生产经营活动时所必需的各类社会资源及环境条件。随着科学技术的突飞猛进以及知识经济的兴起,除了传统的土地、资本和劳动力三要素,知识产权、技术、数据和特色文化资源正在成为文化产业发展过程中不可或缺的生产要素。约瑟夫·熊彼特把“创新”定义为“生产要素的重新组合”。因此,各类生产要素自由流动和优化组合,是以文化创新为核心的文化产业实现高质量发展的必要条件。

  “十三五”时期,我国文化经济政策十分重视要素资源配置问题。2017年,中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中明确提出“健全文化要素市场”。2020年,中共中央国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》全面论述了要素市场化配置的思路。谋划“十四五”时期文化产业发展,推进文化要素市场化配置尤为重要和紧迫。

  (一)文化经济政策助推“十三五”时期文化产业转型升级

  “十三五”时期,我国文化经济总量明显增加,文化产业增加值占GDP比重由2015年的3.97%提高到2018年的4.3%,预计2020年将达到4.74%。与此同时,技术变革带来的文化产业数字化转型不断加快。动漫游戏、网络视听、视频直播等基于互联网和移动互联网的新兴文化业态成为文化产业发展的新动能和新增长点。

  我国改革开放40多年的成功经验证明,市场配置资源是最有效率的。因此,通过完善文化经济政策来推进文化要素的市场化配置,有利于要素自主有序流动,提高要素配置效率,从而激发文化创新创造活力,实现文化产业高质量发展。

  “十三五”时期,作为利用经济杠杆管理文化的手段,政府通过出台文化经济政策不断破除体制机制的藩篱,引导生产要素进行合理配置。主要体现在以下几个方面:

  一是文化产业投资基金数量不断增加,政府引导效果显著。2015年,财政部发布《关于印发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》,提出逐步引入市场化运作模式,通过参股基金等方式,提高资源配置效率。在政府性投资基金的引导下,大量社会资本流入文化产业领域,文化产业投资基金数量、规模逐步提升。据统计,2010年-2019年,我国发起设立文化产业投资基金共486支,其中348支总募资规模共计17397.58亿元。从覆盖范围来看,全国各省、自治区、直辖市都设立了文化产业投资基金,其中北京市发起设立基金88支,募集资金规模为3989.90亿元,居全国首位。广东省仅次于北京,发起设立60支基金,募资规模为2648.96亿元。从出资层面来看,政府性文化产业投资基金具有更好的资本撬动作用。2010年-2019年9月,有政府参与的基金共176支,占募集资金总额的40.55%。平均每支基金募集资金62.43亿元,远高于文化产业投资基金平均募集规模49.99亿元。[1]文化产业投资基金的设立为文化产业提供了资金保障,同时市场机制的引入提高了资金使用效率。

  二是减税降费红利释放,要素生产率不断提高。对文化企业实行税收减免和税收优惠政策,增加了企业的实际收入。2016年-2019年,我国减税降费取得显著成效,共减免企业税收超过7万亿元。(注:数据来源:根据2017-2020年政府工作报告整理。)据2018年全国税务工作会议公布的数据,仅2017年支持“大众创业、万众创新”的税收优惠政策就为企业减税超5000亿元,有效缓解了小微企业的税收负担。除了普惠性的税收政策外,针对文化企业的减税降费措施也产生了很好的效果。比如,从1997年开始,我国针对广告业和娱乐业实行按照销售额的3%征收文化事业建设费的政策。而2019年7月1号开始,文化事业建设费将由原来的3%减少到1.5%。根据笔者在新浪的调研,这对新浪这家公司来讲每年要节省数千万元的开支。

  三是投融资政策不断丰富,融资渠道进一步拓宽。为持续推动文化体制改革,国务院办公厅于2018年发布 《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》,对通过投融资体系支持国有文化企业发展作了详细的规定。此外,“十三五”期间,各级地方政府也积极探索金融政策支持文化产业发展,鼓励文化企业利用资本市场上市、重组和兼并。比如北京市出台《关于促进首都文化金融发展的意见》,陕西省出台《关于金融支持陕西文化产业进一步加快发展的指导意见》等。在一系列金融政策的推动下,文化信贷市场有了较为可观的增长。根据2018年中国银行业协会发布的《银行业支持文化产业发展报告(2018)》,文化产业贷款余额从2011年的不足千亿元,至2017年末已增长到7260.12亿元。文化企业在资本市场上的表现也较为活跃。据统计,2016年-2019年,我国新增文化及相关产业上市公司44家,占全部上市公司数的4.5%。(注:数据来源:依据国家统计局2018年公布的《文化及相关产业分类》和中国证监会2012年新修订的《上市公司行业分类指引》,并参考上海证券交易所和深圳证券交易所发布的统计月报自行整理。统计包括上海证券交易所主板、科创板以及深圳证券交易所主板、创业板、中小板的上市公司。)截至2019年,共有200多家文化及相关产业企业在深交所和上交所的主板、创业板上市,在新三板挂牌的文化及相关产业企业数量约占挂牌企业总数量的13%。[2]资本市场已成为市场主体的重要资金来源,有效缓解了文化企业融资难的问题。

  四是文化市场开放进一步扩大,要素国际化配置凸显。建立和完善现代文化产业体系和市场体系,与文化市场的对外开放密不可分。以北京为例,2017年印发的《关于在北京市暂时调整有关行政审批和准入特别管理措施的决定》,进一步扩大了外资准入范围。文件规定,在文化娱乐业聚集的特定区域,允许外商投资设立娱乐场所和演出场所经营单位,并取消了投资比例限制。

  (二)文化要素市场化配置存在的问题和挑战

  “十三五”时期,尽管我国文化要素市场化配置取得了长足的进步,但仍然存在着文化要素市场化配置效率不高、要素配置结构失衡、要素价格扭曲等问题,制约着要素市场化配置的水平。

  1.文化要素配置结构失衡导致资源错配

  要素资源配置结构失衡问题凸显,引发资源错配问题。主要表现在两个方面:

  一是企业间要素资源配置结构的失衡。目前,文化产业内部的要素资源配置仍存在“所有制歧视”和“规模歧视”现象,即各类要素更倾向于流向风险较低、投资回报相对稳定的国有文化企业和头部企业,而一些中小文化企业尽管经营状况良好,仍难以获得所需的文化要素。二是区域间要素资源配置结构的失衡。一方面,资本、人才等关键要素越来越多的向东部发达地区集聚,造成区域文化市场竞争力逐步拉大。另一方面,城乡间要素资源配置严重失衡。各类文化要素不断涌入城市,使得部分农村地区文化生态呈恶化趋势。

  2.要素价格扭曲导致供需不匹配

  由于行政干预、市场垄断、价格形成机制不健全等原因,文化要素价格扭曲问题突出。价格扭曲是指价格本身无法真实有效地反映市场供求状况和使用成本,不能体现出要素真正的价值。这就使得文化要素的供给与需求无法有效衔接,从而导致要素资源配置效率低下。

  造成文化要素价格扭曲的主要原因,一是行政干预和政府定价等带来的要素价格扭曲。政府过多地参与要素配置,干扰了要素的市场化配置,抬高了文化企业的运营成本。二是文化市场存在垄断行为。在市场竞争中,头部文化企业垄断要素资源的现象十分突出,要素资源的定价权掌握在垄断方的手中,损害了要素所有人的权益,增加了中小文化企业的负担。三是要素价格形成机制不健全。目前,知识产权、技术、数据等文化产业的核心要素,尚未建立市场化的价格形成机制,基本上是以“协商定价”为主要形式,缺少统一的市场评价标准,无法准确反映要素的实际价值。相关产权制度的不完善也容易造成要素交易信息不对称等问题,进而导致要素价格的扭曲。

  3.要素壁垒造成要素流动不畅

  文化生产要素流动不畅,有需求的企业得不到足够的要素资源,大大降低了企业的创新创造活力。一是部分领域存在市场准入壁垒。文化产业领域仍然面临着市场准入限制带来的行政垄断等问题,致使要素配置效率低下,资本、知识产权、数据等要素市场发育不健全。二是政策性依赖造成要素难以自由流动。当前,文化产业正在成为各地经济转型的重要抓手,许多地方政府纷纷出台补贴政策或者建立投资基金来推动文化产业发展。然而,出于对政绩的追求,这些行为往往具有短期化的特征,影响了生产要素的正常流动,使得生产要素流向低效率的文化企业,造成要素资源的浪费。

  综上所述,“十四五”时期,如何选择恰当的政策工具,对各类生产要素进行更有效率的分配,将在很大程度上影响文化产业的发展。

  三、“十四五”时期完善文化经济政策的主要思路

  “十四五”时期,建议在以下三个方面进一步完善文化经济政策。

  (一)完善财政金融支持文化产业高质量发展的政策

  1.减少行政性资金配置,发挥市场配置资本要素的作用

  文化产业专项资金自2008年设立以来,对文化产业的发展起到重要推动作用。但这种行政性资金配置方式也存在着权力寻租、套利行为以及不公平竞争等诸多问题。鉴于此,自2016年开始,文化产业发展专项资金规模不断缩减,资金额度从2014年的50亿元减少到2018年的30.5亿元,[3]项目范围也不断缩小。

  “十四五”时期需要进一步优化财政政策,探索更加科学合理的财政投入方式。一是优化市场化的资金运作方式,促进资本要素的市场化配置。例如北京市文化创意产业专项资金取消了所有项目补贴资金,实施“投贷奖”联动体系,有效地提升了资本要素配置效率。二是缩减部分行业文化产业专项资金的规模和范围。如影视、网络视听等市场化程度较高,已经能够在市场配置中获得所需的生产要素的行业。三是全面实施文化专项资金绩效管理,健全公开透明的监督机制。通过引入专家评审机制、项目制管理等方式,实现财政资金使用的目标与效率。

  2.实施精细化的税收政策,降低要素成本

  对文化产业实施税收优惠政策,有利于提高企业对要素的实际购买能力,提高要素配置效率。一是加大减税降费力度。当前我国文化产业领域内税负普遍过高,以企业所得税为例,美国2017年的税改将企业所得税税率由35%的累进税率调整为21%的单一税率,[4]而我国企业所得税税率为25%。增值税方面,韩国对与文化有关的产品及劳务免征增值税,[5]我国则对文化产业征收6%的增值税率。应进一步加大税收减免力度,减轻文化企业税收负担。二是完善差别税收政策,细化税收标准。有关学者关于“营改增”对文化企业影响的研究显示,不同类型的文化企业获得的减税效果存在明显差异,其中制造型文化企业减税幅度较大, 而创意型与资源型文化企业减税幅度较小。[6] “十四五”时期税收政策可考虑根据文化产品与服务的性质分类制定具有针对性的税收政策,鼓励企业的内容原创和技术研发,加大对创意型与技术型文化企业的税收优惠力度,对低层次的文化装备制造、工艺品生产等领域则可采用一般的税率。三是调整增值税退税方式,扩大增值税的抵扣范围。目前,我国增值税优惠采用“先征后退”的方式进行退税操作,存在一定的滞后性。应逐步调整为“即征即退”的方式,简化操作流程,加快文化企业资金流转。另外,由于文化企业的轻资产特征,无形资产尚未纳入增值税的进项税抵扣范围,合法的抵扣凭证获取困难。需要适当放宽增值税抵扣范围,对特定行业实行免征或税收返还政策,降低“营改增”的负面影响。四是逐步推进版权交易免税政策,促进原创内容生产。我国版权交易尚处于初期阶段,存在版权定价机制不健全、版权转让规则不清等问题。需要通过免税政策来促进版权交易、版权评估、版权质押等活动,保障内容生产者的权益,激发文化创造创新活力。

  3.优化文化金融政策,健全文化金融体系

  2018年的统计数据显示,相比于文化产业增加值占GDP比重的4.3%,文化金融市场规模在整个金融市场中的比重仅占1%(注:数据来源:国家金融与发展实验室文化金融研究中心副主任、中国文化金融50人论坛秘书长金巍题为《坚持文化金融创新,服务文创经济发展》的主旨演讲。),暴露出文化金融发展不充分的问题。再加上防范金融风险的压力以及新冠疫情的冲击,股权市场尤其是文化领域的投融资活动普遍低迷。综合当前文化金融发展现状以及市场环境变化,“十四五”时期,应继续完善文化金融政策。一是推动文化金融机构专营化。鼓励中小银行设立文化专营支行,推动在文化保险、文化担保等业务范围内设立专门机构,开展面向文化企业的专业化服务。以南京市为例,政府鼓励金融机构提供文化金融专业化服务,成立了全国第一家文化小额贷款公司——金陵文化科技小额贷款有限公司,2018年发放各类贷款3296笔,总额达11.45亿元。[7]疫情期间,由南京市文化集团筹办的南京文化金融服务中心联合南京10家文化银行,为文化企业纾困,缓解了企业资金匮乏的困境。二是鼓励金融机构创新和丰富文化金融产品。通过十几年的努力,文化金融产品体系已初具雏形,但其规模、种类仍然存在不足。应鼓励银行、信托和保险机构进一步丰富文化金融产品供给,一方面完善文化企业信贷机制,鼓励金融机构根据文化企业资金需求特征,设计多样化的文化金融产品,进一步探索无形资产抵押、质押贷款等模式,开发文化消费信贷产品。另一方面,创新非信贷产品,利用短期融资券、私募债券、中小企业集合债权信托基金等形式开发适应文化产业特点的金融产品。三是支持中小微文化企业发展。中小文化企业融资渠道相对单一,信用等级较低,难以通过传统的融资方式满足资金需求。因此,应逐步推进针对中小型文化企业的专项债券品种,同时引导企业充分利用中小板、创业板、新三板等多层次资本市场,鼓励科创板对文化科技类企业实施融资优惠政策,降低企业融资成本。四是健全无形资产评估、交易等配套机制。由于无形资产的价值存在不确定性,加剧了文化企业融资难的问题,因此对无形资产评估和交易等机制提出了更高要求。中国资产评估协会曾于2016年发布《文化企业无形资产评估指导意见》,对无形资产评估的操作要求、评估方法等进行了相应的规范,但政策可操作性不强,并且对于数据要素等新的无形资产没有明确的说明。这就需要结合文化产业新情况,进一步完善无形资产评估方法以及交易规范,为文化企业融资创造良好的环境。五是推进文化企业信用评价体系建设。针对文化企业信用评价规范和标准缺失的现状,制定文化企业信用评价国家标准,通过信用评价体系解决文化企业融资难的问题。与银行等金融机构展开合作,建设文化企业信用共享平台,健全失信黑名单制度,形成守信联合激励和失信联合惩戒机制。对不同信用等级的主体进行分类监管,比如放松A类企业(信用优秀)监管,并优先为其提供信贷服务;而由于D类企业(信用极差)违法可能性高,就要增加检查频次,审慎评估借贷行为。综合运用文化企业信用评价体系,有助于解决文化要素错配带来的效率损失和资源流向扭曲等问题,提高文化企业全要素生产率。

  (二)深化文化管理创新

  1.降低市场准入门槛,激发小微文化企业活力

  小微企业占文化企业总数的九成以上,是文化产业的生力军。目前还存在着一些不利于小微文化企业发展的政策障碍需要解决。以互联网教育为例,北京中关村互联网教育创新中心是中国唯一的一家以互联网教育为主题的互联网企业园区,拥有众多小微互联网教育企业。由于职称和注册资本要求等限制,小微互联网教育企业普遍面临着难以获得互联网教育经营许可证的尴尬处境。“十四五”时期要解决小微企业面临的这些发展困境,应该从以下几方面入手:一是降低市场准入门槛,努力为小微文化企业的发展提供更好的环境和空间。二是健全文化市场负面清单准入机制和退出制度。梳理文化领域禁止准入项目,实现“法无禁止即准入”,鼓励文化企业有序进入负面清单之外的文化行业,促进竞争性交易和市场价格形成。三是培育专业服务机构。深化“放管服”改革,引导中介机构、社会组织为文化企业尤其是小微文化企业,提供技术支持、投融资辅导、知识产权培训、法律咨询等服务。

  2.放宽互联网经营限制,激发网络视听文化企业活力

  “十三五”时期,我国网络视听企业快速发展。今日头条、抖音、快手、喜马拉雅等一大批网络平台企业发展势头良好。但受制于网络视听节目许可证牌照的限制,很多企业为无法获得网络视听节目许可证牌照而困扰,多个企业共用网络视听节目许可证的现象普遍存在。

  2019年,为缓解网络传播视听节目许可证牌照资源紧张问题,国家广播电视总局把新浪、快手、梨视频、喜马拉雅、今日头条和秒拍6家重点企业纳入监管范围,使之享受与持证机构同等待遇,此举受到网络视听企业的普遍欢迎。“十四五”时期,应继续适当放宽网络视听市场牌照限制,激发网络视听文化企业活力 。

  3.完善文化要素产权制度

  当前,文化要素尚未建立市场化的价格形成机制,缺少统一的市场评价标准。产权制度的不完善容易造成要素交易的信息不对称等问题,进而导致要素价格的扭曲。“十四五”时期,应以完善产权制度和搭建要素平台为依托,建立由市场决定的竞争性要素价格机制,促进文化要素形成有效的市场交易和市场价格。一是尽快确立文化要素产权的界定规则。针对不同类别的文化要素资源,通过搭建文化要素交易平台、文化要素产权第三方评估体系等方式,发挥市场竞争、市场价格、市场规则的功能,确立各产权主体之间的关系。二是强化文化要素产权保护制度。完善文化要素产权保护的法律法规体系,增强文化要素市场的执法力量,加大知识产权保护力度,重视数据隐私保护和安全管理。三是完善文化要素产权权益,产权一般由所有权、经营权、使用权、收益权等组成,要明确不同的文化工作者在各个文化生产环节的产权归属和相关权益。此外,可探索建立文化大数据共享机制,通过各级政府面向社会提供数据公共服务,降低数据要素使用成本,加快文化产业数字化转型。

  (三)推进国有文化企业改革

  1.完善国有文化资产出资人制度,推进政企分离

  文化企业国有文化资产规模庞大,但要素配置效率低下,科技含量和产业附加值不高,盈利能力严重不足的现象突出。根据《国有文化企业改革发展报告(2019)》的数据显示,截至2018年年底,国有文化企业共计1.7万户,其资产总额达到5.3万亿元,所有者权益2.5万亿元,分别同比增长15.4%和11.7%。相比之下,全年实现营业总收入1.5万亿元,利润总额1491.1亿元,仅同比增长0.1%和0.7%。[8]“十四五”时期实现国有文化企业高质量发展,一是进一步完善和提升出资人制度。在保证意识形态安全的前提下,实现所有权与经营权的分离,做好政企分离。二是继续推进混合所有制改革。推动国有文化企业的股份制改造,在国家许可范围内实现股权多元化,鼓励国有文化资本与非国有资本共同设立投资基金,参与国有文化企业改制重组。三是推动企业经理人的聘任和选择机制市场化。作为管理者的企业经理人应按照市场价值进行选择,使劳动力要素在国有文化企业范围内自主有序流动。

  2.构建市场主导的文化要素价格形成机制,促进市场公平竞争

  市场化的文化要素价格有助于减少各类隐性补贴,消除国有文化企业的不公平竞争,形成公平竞争的市场秩序。“十四五”时期,一是加强立法工作,细化《反垄断法》在文化要素领域内的配套细则,对所有市场主体一视同仁。二是按照《关于进一步规范中央文化企业国有资产交易管理的通知》的规定,充分发挥市场配置资源作用,利用文化产权交易所等机构,促进国有资产合理流动。三是推动国有文化企业薪酬机制改革,在部分企业开展员工持股试点工作,推动劳动力要素价格的市场化。

  3.建立高效的现代企业制度,提高国有文化企业竞争力

  市场化运作能力不足是国有文化企业普遍存在的问题。“十四五”时期应继续大力推动国有文化企业建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。一是完善法人治理结构。健全以董事会、监事会和经理层为基本框架的企业管理结构。二是完善绩效考核机制。把国有资本收益与市场化的薪酬制度相结合,激发企业员工的积极性。明确市场化运作,依法平等使用各类生产要素,使国有文化企业成为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。三是落实经营管理责任及追究制度。完善监事会制度,强化内部监督和社会监督,建立长效约束机制,强化企业经营投资责任追究。层层落实运营管理责任制,特别是运营安全和增值保值责任。

  4.把握媒体融合趋势,促进国有媒体企业转型升级

  在技术变革的影响下,传统媒体受到互联网和移动互联网的强力冲击,以传统媒体为主营业务的企业普遍陷入生存困境。因此,促进媒体融合,推动主流媒体转型升级是国有媒体企业改革的重要举措。

  “十四五”时期推动国有媒体企业转型升级,一是在传媒事业和产业相区分的前提下,继续对国有媒体企业实施市场化改造。充分发挥市场资源配置作用,完善以经济手段和法律手段为主,行政手段为辅的传媒市场管理制度。二是继续推进国有经营性文化传媒单位转企改制,加快公司制、股份制改造。三是探索实行特殊管理股制度(注:2015年8月,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出推进公司制股份制改革,允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。所谓特殊管理股,在国外又被称为“金股”。相比于普通股权,“金股”的含金量更高,其本质是具有更高的权力,这种权力可以分为具有某些特殊投票权和较多投票权两种。参见《新媒体下传统媒体的转型战略研究》[M].郭全中等.广东:中山大学出版社,2019.6.)。对按规定转制的重要国有传媒企业,在保持国有资本始终掌握最大决策权和控制权,把握意识形态方向的基础上,吸引社会资本,实现股权结构多元化,提升企业竞争力。

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[5]杨京钟.文化产业财税政策:韩国的经验与启示[J].学习与实践,2013(8).

[6]高玉强,王文丽,谭婷元.营改增对不同类型文化企业的减税效应比较[J].税务研究,2019(5).

[8]财政部.《国有文化企业改革发展报告(2019)》正式发布[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/31/content_5465422.htm,2020-09-03.

责任编辑:文心

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[基金项目]中国行政体制改革研究会行政改革研究基金课题“深化文化市场综合行政执法改革研究”。

[作者简介]闫烁,北京观恒文化发展研究院研究员;祁述裕,中共中央党校(国家行政学院)文史教研部创新工程首席专家、教授、博士生导师。