健全国家突发公共卫生事件应急管理体系的对策研究

2020-04-21
21 2020-04

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来源:作者:李雪峰

[摘要]本文着力分析若干典型国家的总体应急管理体系、卫生应急管理体系的特点,客观分析我国卫生应急管理体系的成绩和不足。在此基础上,提出健全国家突发公共卫生事件应急管理体系的总体目标和七个方面具体建议:夯实突发公共卫生事件应急管理的法治保障;完善国家总体应急管理体制、改革卫生应急管理体制;全面完善防范化解公共卫生重大风险的工作机制;建设高效权威、世界一流的疾病预防控制体系;提高突发公共卫生事件医疗救治能力;提升突发公共卫生事件应急保障能力;大力推进公共卫生的社会参与,夯实卫生应急的社会基础。

[关键词]突发公共卫生事件;应急管理 ;对策研究

[中图分类号] D63     [文献标识码] A

  健全突发公共卫生事件应急管理体系对于有效应对突发公共卫生事件、保障人民群众生命安全和身体健康、维护社会稳定和国家安全具有重要意义。本文在借鉴有关国家卫生应急经验、分析我国优势和不足基础上,就进一步健全我国突发公共卫生事件应急管理体系(以下简称“卫生应急管理体系”)提出系统的改革建议。

  一、典型国家卫生应急管理的基本经验

  在总体应急管理层面,典型国家大都形成了统一领导、统筹协调、综合管理、上下联动、敏捷高效的应急管理体系;在卫生应急管理层面,都形成了包括卫生应急行政管理、疾病控制、医疗救治等在内的系统完备、科学有效的卫生应急管理体系。

  (一)总体应急管理体系

  各国都创设了由最高行政首长统一领导、大安全机构统筹协调的制度。应急领导方面,美、俄等总统制国家以总统为应急管理最高领导人,德、法、英、日等内阁制国家则以总理(首相)为最高领导人。安全机构方面,有美国国土安全委员会,俄罗斯联邦预防、救灾和消防安全委员会,德国联邦安全委员会,日本中央防灾会议等。这些机构平时负责从国家安全视角制定重大安全战略与政策,重大突发事件发生后负责领导协调各部门行动,最高行政首长通常也是其大安全机构负责人。[1]

  各国按照应急管理的实际需要设置了不同的综合应急管理部门。有的采取大部制,如美国国土安全部(及其下属的联邦应急管理局,该局有数千名雇员,有遍布全国的10个派出机构)、俄罗斯联邦紧急情况部(在全国有垂直管理的分支机构和应对紧急情况部队);有的由内政部(通过其内设的民事保护司等)履行综合应急管理职能,包括德国、法国等国在内的很多欧洲国家都采取这种体制;有的采取由政府办公厅负责综合应急管理的体制,如英国内阁办公厅民事紧急事务秘书处(由负责情报、安全与抗灾事务的常任秘书领导)、日本内阁府防灾局(由内阁防灾担当大臣领导)。[2]

  应急机制方面,各国都实行属地为主、必要时国家统一指挥的机制。当启动最高级别国家响应时,综合应急管理部门作为指挥部办公室发挥综合协调作用,行业主管部门各司其职参与应对。[3]

  (二)卫生应急管理体系

  1.美国的卫生应急管理体系

  美国的卫生应急管理体系比较庞大。其突发公共卫生事件应对主体包括三个层级:一是隶属卫生部的联邦疾病预防控制中心(CDC),负责制定全国疾控战略,是突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心,也是具体决策和执行机构,开展传染病监测、公共卫生资源调配、突发事件应对等工作。该机构工作人员为国家公职人员,经费由联邦政府拨款。二是各州的医院应急准备系统(HRSA),能够进行药物供给、急救救援、信息沟通、检疫隔离,通过院内协调等迅速整合各方力量应对突发公共卫生事件。三是各地城市医疗应急系统(MMRS),能够通过协调当地消防部门、医院、社区应急救援队等,进行区域资源调配。在应急机制上,美国政府建立了全国公共卫生信息系统、公共卫生实验室诊断系统、现场流行病调查系统、医学应急网络系统、应急物资救援反应系统和健康教育网络等六个横向子系统。[4]

  美国卫生应急管理体系注重全方位应对突发事件,其突出特点:一是注重全政府应对、多部门协同。联邦危机应对体系有强有力的指挥功能,国防部、应急管理局、卫生部等均参与其中;各州建立公共卫生风险防范的战略管理、综合协调、系统评估机制。二是注重平战结合,有效利用资源。联邦政府拨款装备和补贴各大医院建立医学应急网络系统,包括现有的传染病医院和综合医院的传染病科,这些医院平时根据市场需要运行,一旦发生疫情,可在政府要求下立即转为应急医院。

  2.日本的卫生应急管理体系

  日本的卫生应急管理有两大系统。在国家层面,由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所构成国家卫生应急管理系统;在地方层面,由都道府县卫生健康局、保健所、卫生试验所、县立医院,以及各市村町保健中心组成地方卫生应急管理系统。这两大系统,通过依托资源保障系统、信息管理系统、健康教育系统,共同组成多系统、多层级、多部门协作机制,形成覆盖全国的卫生应急管理网络。[5]

  日本注重创新基层卫生应急组织。2000年后,依据《地方保健法》对传统的基层保健所进行功能结构上的组织创新,使其成为地方突发公共卫生事件应急管理的主体和中枢。当危机发生时,由都道府县保健所所长和厚生劳动省卫生局负责人共同负责应急指挥,在厚生劳动省指导下直接开展工作,减少了管理层级,提高了决策效率。[6]

  3.英国的卫生应急管理体系

  英国卫生应急管理体系纵向分工清晰、横向联动顺畅,是一个包括战略层和执行层的双层管理体系。战略层面由卫生部及其下设机构(突发事件计划协作机构,EPCU)负责,执行层面由国民健康服务系统(NHS)及其委托机构开展。其中,EPCU主要负责制定、颁布、修改并维护突发公共卫生事件应对预案,推动应急培训演练,总结突发事件应对经验教训,并与其它部门协调合作。NHS地区行政机构负责确保地方卫生服务机构快速恰当地进行应急响应。[7]

  英国卫生应急体系讲求实用合理,其突出特点:一是坚持大预防理念,政府提供足够的经费保证,同时充分调动和利用各种社会资源参与开展防治工作。二是落实首诊责任制,所有医院医务人员都是第一线的疾病预防工作人员,发挥着最广泛的作用,如在流感大流行的情况下,医务人员都会指导市民强化洗手、隔离、社区留观等基本措施而避免集中就医过程中发生蔓延和交叉感染。三是职责分明,协调有序,以法律、规章而不是行政命令规范人的行为。四是尊重科学,各级卫生部门高度尊重和发挥流行病学家的作用。

  4.欧盟及成员国的卫生应急管理体系

  欧盟及成员国拥有各具特色的卫生应急管理体系。

  欧盟以传染病防治为重点,注重构建跨国合作网络。其卫生应急管理体系包括三个部分:承担监测预警任务的欧盟传染病网络(ECDN)、承担跨国防治协调任务的欧盟传染病预防与控制中心(ECDC)、承担深度合作任务的各项欧盟传染病应对计划。[8]

  法国注重中央政府的掌控,建立了完整的国家疫情监测、追踪、预防及应对体系。卫生部、环境安全局等各部门力量共同参与;设立37个国家传染病防治中心,负责监测和申报传染病;对于不属于必须申报系列的传染病,建立了以实验室和医院为基础的监测体系。[9]

  德国注重发挥科研机构的作用。罗伯特·科赫研究所(RKI,类似我国国家疾控中心)是政府在生物医学领域的中央科研机构,也是德国维护公共健康的最重要机构之一,在预防和抵抗传染病以及分析德国卫生系统中长期公共卫生趋势方面发挥关键作用,在联邦政府、州和地方卫生当局以及医疗专家中扮演着重要的咨询角色。[10]

  通观有关国家的经验做法,可以得出以下几点启示:

  一是高度重视公共卫生,把公共卫生安全风险纳入国家安全治理范畴。宏观上,将突发公共卫生事件的风险防范作为国家安全战略的重要方面。微观上,注重公共卫生危险因素的识别、评判及快速应急响应。高度重视“蛛丝马迹”,哪怕有一两起不明原因传染病,都要迅速会诊研究;对于可能产生严重后果的情况,仅仅出现少数病例也要启动部际联动机制,把交通运输、国防外交等部门调动起来共同防范。

  二是构建完备的卫生应急法律法规体系。各国多以层次分明、体系完备的法律制度体系支撑,既有总体应急法律,也有卫生应急专门法,以及各种卫生应急指南、卫生应急预案、卫生应急标准等,使卫生应急管理具有坚实的法治基础。

  三是应急组织体系健全,重视基层作用。建立了总体应急体系与卫生应急体系相衔接、卫生部门与其他部门相协作、国家卫生应急机构与地方卫生应急机构相结合的体系。专业机构(疾控中心、专业研究所等)成为卫生应急管理的有力技术支撑,有的被赋予应急预警发布和组织处置的行政职能。基层卫生保健机构在突发公共卫生事件预防准备、监测预警、应急处置中的作用得到充分发挥。

  四是建立快速报告和监测预警系统。各国着重建立反应灵敏、遍布全域的传染病监测网络,做到快速报送疫情信息。注重提高信息收集分析和监测预警能力,努力提升预警准确度。例如,美国所有公共卫生机构和医院都通过互联网与美国CDC联接,任何机构发现新的病原体或不明原因可疑传染病例,都要在第一时间向CDC报告,后者及时组织专家会诊研究,拿出方案指导地方卫生机构开展工作。

  五是统一指挥,分级响应。各国注重建立统一领导、分级响应的卫生应急决策指挥机制。一般卫生事件由卫生专业部门负责处置;影响范围广的事件由卫生行政部门牵头,组织跨部门的联防联控机制加以应对;当事件严重到需要全政府响应、国家(政府)领导人出面指挥时,启动国家应急指挥部,由卫生行政部门和综合应急管理部门负责人任指挥部秘书长。

  六是明确卫生应急的公共服务职能,给予相应的财政保障。各国明确卫生应急管理体系的公共服务职能定位,不断加大卫生应急系统资金投入;疾控机构享受政府财政拨款,人员属于政府公职人员。各公共卫生机构高学历专业人才众多,享有优厚的工资福利待遇和完善的激励政策。

  七是重视专业机构和专家组作用发挥,支持民众参与。公共卫生事件应急处置既是行政管理工作,也是专业性极强的技术工作,各国都高度重视各类专业机构和专家组在应急处置中的作用。同时,突发公共卫生事件应急处置离不开民众的支持配合,各国都很注重对公共卫生事件应急处置民众的广泛参与。

  应当指出的是,受社会制度等因素制约,一些国家在处置大规模突发公共卫生事件时也存在明显的防控决策不及时果断、防控措施不力等局限性。2009年3月18日墨西哥首先发现甲型H1N1流感病例,4月15日,美国发现第一例病例,之后疫情迅速蔓延,一个月感染一万余人。2010年8月10日世卫组织宣布大流感结束时,共造成全球约1.85万人死亡。这一事件中,墨西哥和美国因无法对国内疫情进行强有力防控而造成疫情蔓延至全世界,教训十分惨痛。

  二、我国卫生应急管理体系的成绩和不足

  (一)取得的成绩

  党中央、国务院高度重视人民群众身体健康和生命安全。2003年以来,我国成功应对非典、H1N1、H7N9、鼠疫、中东呼吸综合征、寨卡病毒病、黄热病等突发急性传染病疫情,维护了社会稳定;统筹国内国际两条战线,实现埃博拉出血热疫情国内防控工作“严防控、零输入”和援非抗疫工作“打胜仗、零感染”双重胜利,得到世界卫生组织和国际社会的广泛肯定。此次新冠肺炎疫情发生后,在党中央的坚强领导下,防控工作取得积极成效,既充分体现了中国特色社会主义制度的显著优势,也反映出包括卫生应急体系在内的我国应急体系的建设成效。

  近年来,包括卫生应急体系在内的全国“一案三制”(应急预案和应急管理体制、机制、法制)建设成效斐然,应急能力持续提升。就卫生应急体系而言,我国建立了由卫生健康部门牵头、30多个部门参与的应对突发急性传染病疫情联防联控工作机制,强化了部门间、军地间、区域间、国际间的信息沟通,实现了跨部门、跨区域、跨国境的协调联动。突发公共卫生事件应对坚持以人为本、依法依规、公开透明、科学应对,监测预警、应急处置、医疗救治、物资保障、科技支撑等能力进一步提升。

  (二)挑战和不足

  当前我国仍面临着复杂严峻的公共卫生安全风险形势。从客观形势看,国家生物安全风险隐患增多,传染病等突发公共卫生事件在全球不断出现,具有重大危害的公共卫生“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件时有发生,突发事件关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强,事件防控难度增大。此次新冠肺炎疫情具有发生原因不明、疫情迅速扩散蔓延等特点,是典型的难防难控的“黑天鹅”事件。从主观方面看,部分领导干部对公共卫生风险认识不足,防控责任落实不力,而公众对政府及时处置突发事件、保障公共安全则提出了更高的要求。因此,需要认真深刻反思本次疫情的阶段性应对过程,及时查摆我国卫生应急管理体系和能力存在的短板和不足。

  一是法律制度规定不具体、不落实。《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律、法规、预案、标准规定的工作程序不清晰,规范要求不衔接,对如何开展应急响应缺乏可操作性的规定。不少地方依法应急意识缺乏、履职不到位、对现有法律法规执法不严、对应急预案的培训演练抓得不实。

  二是部门间管理职能划分不清晰、不协调。综合应急管理体系与公共卫生专项应急管理体系没有有机结合。新成立的应急管理部,主要承担综合应对自然灾害和综合生产安全的职责,对大应急的综合协调职能较弱,对卫生应急的综合保障能力不足,在公共卫生联防联控机制中没有发挥综合性应急管理作用,“总”与“分”的关系有待理顺;中央和地方、地方不同层级之间的卫生应急管理职责边界不清,地方政府自主性不够,应对被动,“上”与“下”的关系需要明确;公共卫生应急管理体系中还有不协调之处,“管理”与“专业”的关系需要理顺。

  三是应急管理链条各环节不顺畅、需整合。重事后处置、轻事前预防,突发公共卫生事件医疗救治能力不足,防范与救治两方面力量没有整合,“防”与“救”的关系没有理顺。疫情研判、决策制定、协同实施、应急沟通等全链条工作衔接性、及时性不够,数据、决策、指挥、救援、保障等环节间缺乏互动。虽然覆盖全国的传染病监测报告系统已经建立,但医疗机构对不明原因传染病上报的积极性不高,有关方面对该系统利用不够,对非官方信息关注不够,系统难以为应急决策提供充分有力的支撑。

  四是卫生应急技术支撑能力不足、不匹配。全国疾控系统骨干人才流失严重,缺乏专业化突发公共卫生事件应急人才,部分卫生应急管理人员履职能力不强。财政投入结构失衡导致公共卫生医疗资源相对紧张,软硬件保障与突发公共卫生事件救治需求不匹配。

  五是应急物资保障不到位、不完善。应急物资储备缺乏统一规划、统一管理、统一调配,物资保障信息共享不充分、应急物资分配效率不高。有关机构缺乏有效使用社会资源、使用捐赠款物的能力。

  六是基层应急能力弱、基础薄。乡镇(街道)基层一线卫生应急工作严重缺乏人员和装备,应急能力薄弱。公众的公共卫生素养不高,公众参与应急管理的社会化程度低。

  三、健全我国卫生应急管理体系的建议

  为切实落实以人民为中心的思想、统筹安全和发展两件大事,充分汲取此次疫情防控工作的经验教训,需要系统完善我国卫生应急管理体系,提升防范化解公共卫生领域重大风险能力。为此,要加快建设适应国家治理体系和治理能力现代化要求的体系健全、功能完备、反应灵敏、运转高效的卫生应急管理体系。要切实树立健康优先、预防为主、防治结合、群防群治的理念,用3—5年的时间建成以疾控中心和专科疾病防治机构为骨干、医疗机构为依托、基层医疗卫生机构为网底、全社会参与为支撑的,融公共卫生风险监测预警、治疗处置、科研攻关能力为一体的现代化卫生应急管理体系,全面提升国家公共卫生风险防控和应急处置能力,提升全社会公共卫生风险防范的意识和能力。

  (一)夯实突发公共卫生事件应急管理的法治保障

  依法应急是做好卫生应急管理的根本保证。要健全支撑卫生应急机制的卫生应急管理法律法规预案标准体系,切实提升卫生应急管理的制度化、规范化、程序化水平,强化卫生应急的法治保障。

  一是健全支撑卫生应急的基本法律体系。尽快研究制定《公共卫生法》,使其与将要出台的《生物安全法》、应当修订的《突发事件应对法》共同成为从公共卫生、国家安全、应急管理三个维度支撑卫生应急的基本法律。

  二是修订完善《突发事件应对法》《传染病防治法》《野生动物保护法》等相关法律,增强各项法律的衔接性、法律条款的可操作性,例如,进一步细化处置重特大突发事件时关于采取局部管控措施(或进入民事紧急状态)或限制公民权利的程序性条款。

  三是全面加强和完善卫生应急的具体法规、预案、标准体系。修订完善《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规;及时完善应急预案体系,并结合实际需要动态修改调整,使各级卫生应急专项预案、部门应急预案、专业应急处置方案等进一步提高质量、相互衔接;完善公共卫生风险信息报送与公开、监测与预警、应急处置与救援等相关标准。

  四是确保法律法规预案标准的落实。健全依法开展卫生应急工作的执行和监督机制,切实提升各级政府依法应急的意识和能力。建立责任清单,完善责任追究机制。

  (二)完善国家总体应急管理体制、改革卫生应急管理体制

  应急管理体制是做好应急管理工作的组织基础。完善卫生应急体制需要解决好国家总体管理与行业管理、行政管理与专业管理、上级管理与下级管理之间的关系。

  一是完善国家总体应急管理体制。建议成立中央应急管理委员会,全面统筹各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急管理,由应急管理部门作为中央应急委办公室。由此,卫生应急工作就直接置于党中央领导下的大公共安全和应急管理体系之中,应急管理部门和卫生健康部门在应急管理职责方面可以形成顺畅的“统”与“分”关系。

  二是在公共卫生突发事件应急管理领域,将行政管理与专业管理分开。卫生健康部门的应急管理办公室作为本系统综合应急管理机构,做好本系统全面应急管理工作,包括本系统的应急规划、应急预案、应急救援队伍、财政保障、资源保障、监督评估等工作。赋予国家疾控中心独立于行政管理系统的紧急响应权,当监测到传染病疫情时,该报告就报告、该预警就预警、该处置就处置,无需请示各级行政主管部门和各级政府,享有对有关疾控机构和医疗机构现场指挥权、对突发疾病控制的实施执行权、对各类执行机构的执法监督权。

  三是再造全国疾控中心系统。要把全国疾控中心系统改造成为高效权威的疾病防控业务管理和疾病防控专业研究的复合型部门。同时,实行国家—省—市三级疾控中心全面整合,可考虑实行全国疾控系统垂直管理,解决地方疾控系统专业力量薄弱、业务边缘化、编制利益化、职业荣誉感不强的尴尬局面。市(地)级疾控中心作为公共卫生应急管理的最基本单位,在出现公共卫生突发事件时,首先启动本级应急响应。在实行垂直管理后,可进一步探索优化全国布局(如建设区域能力建设与资源调配中心)、系统提升业务能力等解决方案。与此同时,将县级疾控中心与当地医疗机构功能整合,一般不再单独设立县级疾控中心,实现县级疾控与医疗相融合的格局。

  (三)全面完善防范化解公共卫生重大风险的工作机制

  要完善从监测预警、应急处置,到终止应急等全链条突发公共卫生事件应对工作机制。

  一是完善卫生应急监测预警和早期响应机制。要完善信息渠道多样、信息感知灵敏的卫生应急信息管理系统,使基层医疗机构、社区和企事业单位、社会公众报告卫生安全风险和突发事件信息的通道更加顺畅高效;完善能够科学理性处理敏感信息、不明确信息的风险形势分析研判评估机制;完善能够及时有效做出预警和预警响应决策、迅速及时开展早期响应的机制;落实依法管理、公开透明、共享充分的政府系统内部以及政府与社会的信息共享机制。

  二是建立集中统一高效的领导指挥体系。按照突发公共卫生事件应急处置要做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力,精准解决防控一线问题的目标要求,完善分级响应的应急处置机制。发生一般突发公共卫生事件时,由疾控部门启动应急响应;发生较大突发公共卫生事件且需要行业监测处置时,还将由卫生健康行政部门启动本部门应急响应;发生重大突发公共卫生事件时,还将启动突发公共卫生事件联防联控机制;当特别重大突发公共卫生事件严重到需要全政府响应时,还将启动政府应急总指挥部。启动应急总指挥部时,由政府正职或副职任总指挥,卫生健康行政部门和应急管理部门负责人并列任副总指挥。必要时,上级应急总指挥部可以与突发事件发生地党委政府共同组成前线指挥部。

  三是加强应急处置协同机制建设。为及时有效应对突发公共卫生事件,切实破解应急资源条件不充分、应急能力现状不理想、舆论场复杂难控等矛盾问题,要优化政府部门间协同、各层级政府之间协同、军地协同、官方民间协同等机制,提升整体协同能力。

  四是完善卫生应急所需的医疗激增能力保障机制。为适应大规模人员救治需要,要建立健全包括区域内资源迅速集聚、跨区域资源迅速配置、基于军民融合的军地协同资源快速调动等重特大突发公共卫生事件应急保障机制。

  (四)建设高效权威、世界一流的疾病预防控制体系

  “要把全国疾控体系建设作为一项根本性建设来抓,加强各级防控人才、科研力量、立法等建设,推进疾控体系现代化。”建设具有先进人才队伍、先进装备水平、先进应急响应能力的世界一流的疾控体系。

  一是改革疾控系统激励机制。确立疾控中心行政性、公益性复合定位,其运行发展、人员业务等经费由财政全额保障。实行公益一类事业单位保障,公益二类事业单位管理。健全公共卫生队伍人员培养、准入使用、待遇保障、考核评价和激励机制。提高疾控人员的收入水平,在确保完成卫生应急保障任务的前提下,通过科研、服务等项目取得的收入允许用于疾控人员的收入分配。

  二是依托疾控系统建设智能化公共卫生突发事件监测预警系统。运用先进信息技术,整合资源,建立完善的、全国范围的公共卫生事件监控系统和资源共享系统,建立全国范围的疾病预防控制资源共享系统,整合国家及所有地区级 CDC 的科研、服务、应急处理信息到一个信息共享平台。 切实提升疾控信息系统的灵敏度,提升信息流通的速度和可达性,增加公共卫生风险信息的透明度,提高专业化信息解读的专业性、权威性。运用大数据、人工智能、云计算等数字技术,在疫情监测分析、病原溯源、防控救治、资源调配等方面发挥支撑作用。

  三是加强疾控系统检测检验能力。开展基层疾控机构实验室建设需求、必要性和效率评估,探索将一定区域内的检验检测功能集中,建立跨部门、跨地域的检验平台,优化资源使用效率,降低成本。

  (五)提高突发公共卫生事件医疗救治能力

  按照平战结合、补齐短板、强化基层的要求,健全优化突发公共卫生事件医疗救治体系。做到在突发公共卫生事件发生时,能够“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”,及时收治所有确诊病人。加快推进线上线下结合、中西医结合的现代突发公共卫生事件医疗救治能力建设。

  一是完善突发重特大公共卫生事件分级、分层、分流的救治机制,加强对辖区医疗卫生机构疾病控制工作的技术指导、人员培训、质量控制和效果评价,建立工作衔接联动、服务连续整合、信息互通共享机制。

  二是实行疾控中心与医疗机构的深度协作机制,使临床医生参与预防保健工作、公共卫生医师参加临床实践的双向交流常态化。

  三是夯实基层工作网底,加强乡镇(街道)公共卫生管理工作,继续建设好社区健康管理中心并强化其在公共卫生突发事件防范方面的职能。结合推进分级诊疗制度,提升基层医疗卫生机构重大疫情救治的能力水平,提高基本医疗保险、公共卫生服务项目资金在基层的支付比例。

  (六)提升突发公共卫生事件应急保障能力

  按照集中管理、统一调度、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则,全面加强处置重特大突发公共卫生事件的人财物力资源的保障能力建设,切实提升保障水平。

  一是加大对卫生应急的人力资源投入,通过增加或调剂人员编制,切实充实卫生应急管理系统、疾控系统、医疗救治系统的工作人员队伍。人员职数应能够满足卫生应急值守、管理、救治等职责的基本需要。加强相关学科建设,大力培养公共卫生医师和卫生应急管理专业人才。

  二是为重特大突发公共卫生事件做好应急物资资源准备。把政府储备、民间储备、生产能力准备三方面结合起来。政府应急储备机制要进一步完善,储备物资要充足;民间储备机制要不断创新,例如政府平时要与商业机构签订应急所需物资紧急征用合约,还要鼓励社会公众储备必要的家庭应急物资;企业应急物资生产能力准备也要有提前规划和部署(可借鉴军民融合的思路,使一些企业提前具备生产各种应急物资的生产许可证和各种技术储备)。

  三是增强公共卫生科技支撑能力。要加大对疾控领域公共卫生与健康安全科技创新支持力度,突破核心关键技术。有条件的疾控部门要建设成为专业化水平高的预防医学研究院(所)。要支持一线临床技术创新,及时推广有效救治方案。要充分利用现代信息技术,依托全民健康信息平台和智慧城市平台等,提升卫生应急信息化、智能化服务水平。

  四是加大对公共卫生事业投入力度,完善卫生应急资金保障机制。平时按照“养兵千日”的需求加大公共卫生设施和能力建设投入;急时按照“用兵一时”的需要切实保障应急资金供给。要完善应急医疗救助经费保障机制,在突发疫情等紧急情况时,确保医疗机构先救治、后收费,并完善医保异地即时结算制度。建立医疗业务持续性资金保障机制,保障医疗机构在提供应急医疗救治服务的同时,能够提供各种最低限度医疗服务的业务持续性运行资金。

  (七)大力推进公共卫生的社会参与,夯实卫生应急的社会基础

  贯彻落实“维护公共安全体系,要从最基础的地方做起”,“把基层一线作为公共安全的主战场”的指导方针,全面提升基层公共卫生风险防范能力。

  一是在社区层面落实党的群众路线,广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。可通过推动社区应急响应队、应急志愿者组织建设等途径打造可用于社区卫生应急救援的志愿力量,并发挥其在带动社区公共卫生科普宣教、防范社区公共卫生风险隐患、提升社区凝聚力等方面的综合功能。

  二是发挥红十字会和相关社会组织的作用。通过建立协调联动机制、将有代表性的社会组织负责人吸收到相应的联防联控机制中,使其在突发公共卫生事件发生时,能够有序参与应急处置,发挥政府的好帮手、基层群众的好服务员作用。

  三是加强公共卫生科普宣教,提高国民卫生文明素质。通过加大对《传染病防治法》等法律法规的宣传教育,引导全社会依法行动、依法行事,提高法治素养;通过有针对性地开展精神文明教育,加强对健康理念和传染病防控知识的宣传教育,教育引导广大人民群众提高文明素质和自我保护能力,进一步培养健康生活习惯;通过提高全社会的理性思维能力,树立自觉不信谣、不传谣的意识,进一步培育相信科学、崇尚真理的社会氛围。健全公共卫生安全文化教育制度,加大公共卫生安全文化宣传教育力度,使卫生应急知识切实进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭,精心培育公共卫生安全文化。(本文的写作得到了国家卫健委体改司的大力支持,特此致谢)

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[10]The Robert Koch Institute[EB/OL]. https://www.rki.de/EN/Content/Institute/institute_node.html, 2020-03-10.

责任编辑:文心

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[作者简介]李雪峰,中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心(中欧应急管理学院)教授、博士生导师。