国家行政体制的发端及演化阐析

2020-05-21
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16:00

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来源:《行政管理改革》2020年第5期作者:许耀桐

[摘要]党的十九届四中全会《决定》提出“完善国家行政体制”。为理解这一要求,需要对历史上主要的六种国家行政体制进行梳理探究。国家行政体制最早发端于古希腊与古罗马时期的雅典城邦和罗马共和国,出现了相似的、同型的行政体制;随后在近现代的资本主义与社会主义,形成了相互对立的行政体制;当代中国经过40多年的改革开放,确立了中国特色社会主义行政体制。中国特色社会主义行政体制是迄今为止最合乎科学的、改革发展的、新型的国家行政体制。

[关键词]国家行政体制;发端;演化;阐析

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  党的十九届四中全会《决定》指出:“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。”[1]履行好国家行政管理的重大职责,必须“完善国家行政体制”,[2]在实践中推进中国特色社会主义行政体制的发展。为此,对历史上产生的、主要的国家行政体制进行一番梳理探究,有利于在现实中更好地认识并坚持和完善中国特色社会主义行政体制。

  一、古希腊与古罗马时期的行政体制

  在人类历史上,古希腊是最早进入阶级社会和产生奴隶制国家的地方之一。公元前8世纪,古希腊形成了数百个城邦国家。在众多的城邦国家中,最著名的、影响也最大的是雅典城邦。恩格斯曾论及国家起源有三种主要形式,第一种就是在氏族制度废墟上兴起的雅典国家,它“是最纯粹、最典型的形式”。[3]实行民主政体的雅典城邦,“政权是在全体公民手中”,[4]是“全希腊的楷模,它的民主制度成为各邦效法的榜样。”[5]

  雅典城邦在经过德拉古、梭伦、克利斯提尼、伯里克利等人的改革后,开创了民主政治体制。雅典民主政体有三大机构:一是公民大会,全体公民参加,决定国家的内政、外交等大事,负责国家的立法,是国家的最高权力机构。公民大会在休会期间,从公民中抽签选出400或500人,组成议事会,负责处理城邦的日常事务。议事会构成公民大会的常设权力机构,管理财政和外交事务以及为公民大会准备议案和执行决议等。二是行政机关(称“雅康”),其行政官员也由公民用抽签的方法产生,主要负责市场监理、城市监护、公共水源管理、乡村监护、司库、民间契约,或法庭判决的注册登记,以及执行法庭判决的刑罚等等行政事务。三是司法机关,所有刑事案件以“雅康”为初审法庭,以陪审法院为上诉法庭和最高司法机关,每个公民都可通过抽签的办法当选为陪审员,参与案件的审理。

  处于雅典民主政体中的行政体制,其特点在于:首先,行政官员并非专职的、固定的,而是由抽签轮流产生,这是由雅典的直接民主制决定的,公民成为自己的主人,他们轮流地统治或被统治,正如亚里士多德所言:“在一个同样的人们所组成的社会中,根据平等和一致的原则,实行轮番为治的制度”。[6]其次,所有行政职务不支付薪金,都是义务职,可以给一些膳费、给养和津贴。第三,全部的行政官员并不组成由某一个行政首脑统一领导下的“政府”,虽然梭伦、克利斯提尼都曾作为雅典城邦的执政官,由公民大会选出,负责行政事务管理,视为行政首脑,但他们又是整个城邦国家的首脑;其他行政官员也由相应的机构直接选出,各个行政官员均独立地对公民大会或其相应的机构负责。这实际上使公民大会直接地面对许多行政事务,而作为公民大会常设机构的议事会,实际上掌握和行使着行政权。议事会“在许多事情上有决定权,对比较重要的事情,尤其是新法律有权预先讨论。”[7]雅典城邦的行政体制表明,虽然行政权是国家的三大职能之一,但是最高权力属于公民大会和议事会,行政权和审判权一样,都要服从于立法权,向公民大会和议事会负责。同时,行政管理基本上也由公民大会和议事会承担,换言之,行政机构其实并不是独立的、完整的,诚如亚里士多德指出的:“在大多数事情上,议事会又参与其他官职的行政。”[8]

  与古希腊城邦国家崛起差不多的时代,公元前6世纪,古罗马国家也在氏族社会解体的基础上形成,成为恩格斯说的国家起源三种主要形式的第二种。还在王政时代,古罗马的国家政体就开始分为三个部分,一是人民大会,对国家重大问题的议案进行表决,如选举国王和高级官吏、通过法律、对外和战等。二是元老院,由氏族贵族长老们组成,共300人,元老任期是终身的。凡一切重大事项,如新法律的制定,须先由元老院讨论,然后再交人民大会通过。三是国王,也是军事首长、最高祭司和某些法庭的审判长,他由人民大会选举产生,职位不是世袭的,并且可以被罢免。

  古罗马进入共和时代后,人民大会仍是最主要的政治机构之一,全体公民都有选举权和被选举权,公民参加大会,讨论国家大事,实行按先后次序当场集体投票。元老院的组织也还由300人的贵族阶级包办,对人民大会所通过的议案有批准和否决权,并进行重大国事处理。但王政时代的国王此时被废除,改为执政官,与古希腊不同的是,他只是国家最高的行政首脑。执政官共有两人,由人民大会选举产生,任期一年。两个执政官享有同等的权力,平时他们互相辅助,共同处理国政,两人皆有权否决对方的主张、提议、措施。但在战争状态下,为了统一军权,通过元老院提名,由其中一人为“狄克推多”(意为独裁官)全权执政,但期限不得超过6个月。古罗马实行了400多年的共和制,在共和国的三个权力体制中,执政官具有王制色彩,是国家行政首长;元老院具有贵族制色彩,掌握行政、军事、外交和财政等大权;人民大会则具有平民制色彩,拥有立法权。

  古罗马共和国的行政体制有三大特点:一是设立了最高行政长官,并由行政长官具体负责行政事务。二是随着罗马国力的发展、国家行政事务的增多,创设了不少行政机构和新的官职,如公元前五世纪中叶时,设立两个财政官,以后增至四个,负责管理国家财政收入,同时,设立两个市政官负责保卫罗马城市,管理市场,监督市政建设。公元前435年,设立两个监察官,掌管公民户口,负责统计公民财产,审查国家与商人所签定的包税契约。公元前362年又设立司法官(最高裁判官)。三是行政实权仍由元老院掌握。元老院构成罗马的统治集团,有无上的权威,掌握着种种行政权力,如:元老院负责规定执政官和司法官的职权范围;办理外交方面的和与战政策、派遣驻外使节、接见外国代表等一切事宜;军事方面调动海陆军、分配战区、任命军区司令官或司令官任满时延长司令官的指挥权,对于将官的奖惩,也由元老院决定。其他如财政权、司法权也均在元老院掌控之下。

  在行政体制发展史上,雅典城邦和罗马共和国形成了最初的也最为相似的两个行政体制,它们是相同类型的行政体制。尽管两者之间有着差异,但共同点十分明显:它们都处在民主共和政体中,相对于立法、司法,都有一定的行政机构形式和事务分工办理范围,也都有自己的行政官职和行政人员,只不过此时的行政体制还没有取得独立的地位、形成稳定的行政事务办理格局。

  二、近现代资本主义与社会主义相互对立的行政体制

  在度过千年黑暗的中世纪后,随着文艺复兴和人文思潮的涌动,西方各国的资产阶级革命取得了胜利,终结了神权政治和封建专制国家,建构了民主政治制度的资产阶级国家。资产阶级国家的建立,不仅适应了工业革命带来生产力的迅猛发展,而且以民主政治思想和“三权分立”学说为理论基础,构建了立法、行政、司法三权并立、相互制衡的西方现代国家政体,行政管理的范围在扩大,行政权力也在逐渐加强,形成了独立的行政体制。

  在西方各国的实际运作中,三权分立形成了具有本国特点的行政体制,英国、美国、法国等莫不如此。英国的行政体制是议会内阁制政府。在议会选举中获得多数席位的政党领袖,经英王任命为首相并授命组阁,首相从本党议员中提出阁员名单,组成内阁政府,首相是内阁政府的首脑。首相和内阁有很大的行政权,首相有权解散议会,可向议会提出立法动议权,在议会中为政府的重大政策辩护,向英王推荐高级法官、主教和对某些其他官员的任命,掌握着三军的总指挥权和宣战权。首相和内阁向议会负责,遭到议会不信任时应集体辞职。美国的行政体制是总统制内阁政府。总统由普选直接产生,既是国家元首,又是最高行政首脑,有权制订全国的政治、经济、文化、科技、军事等一切领域的国家政策。在整个国家的行政管理上,总统有决定权,有权任命内阁各部的部长、各行政机关长官和联邦法院的法官。总统是陆、海、空三军的统帅,有军队的指挥权和军事长官的任命权、调动权。对外,总统代表国家,与外国缔结条约和行政协定,任命大使和驻外使节。法国的行政体制则是半总统半议会制政府。法国总统经全民普选投票产生,他是国家元首,掌握行政大权,但不是政府首脑。政府设有总理,由议会提名总统任命,虽是法理上的行政首脑,却只是充当具体的行政“管家”角色。当议会不信任政府时,总理必须向总统提出集体辞职。总统的职责是保证国家权力机构职权的正常行使,监督宪法的实施,还拥有解散议会、提议举行公民投票,在国家出现紧急状态时行使非常权力。由此可见,半总统半议会制的总统权力,甚至比总统制的总统权力还大些。

  虽然西方国家的行政体制各有不同,但由于都处在三权分立架构之中,也就有着共同的特点:一是比起以往的国家来说,西方国家第一次建立了独立的、稳定的行政机构和体制;二是在均衡的三权中,行政权逐渐扩张,以立法权为中心的三权分立格局发生位移,确立了以行政权为中心的新格局。三是议会对政府的掣肘愈益严重,如近期的英国脱欧事件,在全民公投后的三年多时间里,议会在脱欧问题上仍争吵不休、久拖不决,最后只好解散议会,在首相鲍里斯·约翰逊赢得大选后才得以解决。

  在国家发展的进程上,1871年3月18日成立的巴黎公社具有划时代意义,它宣告了第一个无产阶级国家政权的诞生。巴黎公社的国体正如马克思、恩格斯说的,是“工人阶级的政府”,[9]是“无产阶级专政”。[10]巴黎公社的政体,也如马克思说的:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”[11]这就是“议行合一”的政体形式。

  巴黎公社的议行合一政体结构是,成立公社委员会,作为立法机构。在公社委员会之下成立10个工作委员会,作为行政机构,即:(1)执行委员会,负责执行公社的一切法令和其他委员会的一切决议;(2)军事委员会,负责保障国民自卫军一切必要的供应;(3)粮食委员会,负责确保巴黎的粮食供应,并盘点商店及仓库的全部存货;(4)财政委员会,负责接管法兰西银行,制订预算,授权征税和减税,给公社其他各委员会拨发经费;(5)司法委员会,负责诉讼程序;(6)治安委员会,负责确保市内秩序和社会治安;(7)劳动、工业与交换委员会,负责就业,改善工人阶级的状况并使工资与劳动趋于平衡,推动国家工业和巴黎工业发展,探索发展国际贸易和交换;(8)社会服务委员会,主管邮政、电讯和运输,负责组织通信联络以及将铁路转交给法兰西各公社的问题;(9)对外联络委员会,负责建立巴黎公社与外省公社的友好关系,并为建立全法国的联盟作准备,向欧洲各国派出驻外代表;(10)教育委员会,负责实行免费、义务和纯粹世俗的教育。

  在巴黎公社议行合一政体中的行政体制,其特点在于:一是行政与立法同体,公社委员会是最高权力机关,制定法律和政策,承担决策职能,讨论并决定一切大事;公社的工作委员会承担政府职能,是在公社委员会直接领导下负责办理日常行政事务。二是公社委员会和工作委员会实行一套人马、两块牌子,由公社委员兼任各工作委员会的代表,成为领导者,还有一些公社委员也直接参加各工作委员会的工作。三是行政效率高,公社委员会决定的事情,立即能够得到落实执行。

  1917年俄国十月革命胜利后,建立了世界上第一个社会主义国家——俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国,同时,也建立了第一个工农兵苏维埃政府——人民委员会,人民委员会下设各部,执行社会主义国家的各种行政职能。随后,苏联于1924年、1936年、1977年制定了三部宪法,由此确立了国家的立法、行政和司法体制。苏联的立法机构是:苏联最高苏维埃,它分设联盟院和民族院,是最高权力机关;苏联最高苏维埃主席团,为最高苏维埃常设机构,行使苏联最高苏维埃闭会期间最高权力机关的职能;苏联最高苏维埃常设委员会,是最高苏维埃的工作机关,设有16个常设委员会。苏联的行政机构是:苏联部长会议,由原来的仿照巴黎公社委员会的人民委员会改称,为苏联政府。苏联部长会议对苏联最高苏维埃负责,作工作报告,在苏联最高苏维埃闭会期间,对苏联最高苏维埃主席团负责并向其报告工作。苏联的司法机构是:苏联最高法院,为苏联最高审判机关,经苏联最高苏维埃选举产生;苏联最高检察院,为苏联最高检察机关,其总检察长由最高苏维埃任命;苏联最高法院和最高检察院,都要向苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团负责、作工作报告。

  不难看出,苏联的国家行政体制继承了巴黎公社的光荣传统,按照马克思主义国家行政管理思想的基本原则,秉持了议行合一的创制精神,即以立法权为最高权力,行政机构向立法机构负责,政府能够迅速有力地执行国家的法令政策。在遵循马克思主义原理的前提下,苏联的行政体制又进一步发展了巴黎公社的行政体制。巴黎公社的议行合一,基本上是由一班人既负责制定法律,又负责行政执行,同时,审判权、监察权由公社委员会直接负责,未设有相应机构。苏联在处理立法、行政、司法三权的关系时,使三大职能的常设机构健全完善,职责明确,各司其职,而且不再相互交叉兼任,由此,突破了原有的议行合一只设有两个机构的约束限制,而且,在机构设置和人员配置上也不再完全合一了。苏联还建立了党的领导制度,立法、行政、司法国家机构都在党委组织领导下开展工作,形成了苏联模式的国家行政体制。

  总体而言,自近现代以来,世界上出现了以“三权分立”为理论基础的资本主义国家行政体制和以“议行合一”为指导原则的社会主义国家行政体制,这是两种因国家的基本政治制度不同而形成的相互对立的行政体制。

  三、当代改革与建设中国特色社会主义行政体制

  在中国共产党领导下,1949年建立了中华人民共和国。走上社会主义道路的新中国,由于历史环境和条件使然,不可避免地学习了当时的社会主义国家楷模苏联,照搬了僵化的计划经济模式,也形成了苏联模式的行政体制。当时中国所效仿的苏联模式的行政体制,存在严重的弊端。1978年后,中国开启了包括行政体制在内的全方位改革,致力于建设中国特色社会主义行政体制。当代中国针对苏联模式行政体制弊端的改革,主要集中在10个方面。

  ——转变政府职能。中国行政体制改革强调要把转变政府职能放在首位,政府的职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”。按照社会主义市场经济的客观规律,政府不再干预微观经济运行,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。解决了政府部门管了许多不该管、管不了、也管不好的问题。

  ——推进机构改革。改革开放40多年来,按照精简、统一、效能的原则和要求,当代中国先后8次推进政府机构改革,逐步建立起了政府以宏观调控部门、市场监管部门、社会治理和公共服务部门为主体的机构框架,使政府的机构设置和职责体系趋于合理。特别是2008年以来进行的三次机构改革,突出了大部门体制改革和权力相互制约协调的特色,形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,对党和国家的机构职能配置作了一个整体性的重新优化,防止党、政府、司法、人大、政协、群团以及事业单位之间的机构和职能相互重叠,从而降低了党和国家机构运行的成本。

  ——干部人事制度改革。原有干部人事制度的弊端在于,缺乏科学的干部分类、公开公平竞争选拔的机制,缺乏考核、升降、奖惩、辞职、罢免、退休等管理制度。1987年,党的十三大报告明确指出:“干部制度改革的重点,是建立国家公务员制度。”1993年出台了《国家公务员暂行条例》,2005年《国家公务员法》正式颁布,2018年又作了修订,形成一套科学、合理的管理制度,使公务员制度日臻完善。

  ——中央与地方关系体制改革。新中国建立后,实行以中央集权为主的中央与地方关系体制,基本适应了中国国情和经济社会发展的需要。但是,在社会主义现代化建设加快发展的情况下,必须理顺中央和地方的关系,充分发挥中央和地方两个积极性。改革开放以来,通过合理划分中央和地方的管理权限,加强中央的宏观调控能力,扩大地方的自主权,构建了从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

  ——行政决策体制改革。原有行政决策体制的特征是,决策权力高度集中。为此,必须建立科学化、民主化、法治化的公共政策决策体系。科学化决策:认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;民主化决策:开拓多种渠道,倾听民众呼声,广泛征询意见,充分协商协调;法治化决策:政府决策纳入法制轨道,依法约束政府决策主体的行为,实现政府决策机制和决策全过程的法治化。

  ——行政审批制度改革。在高度集中的计划经济体制下,行政审批遍及经济、城市建设、社会管理等20多个领域、50多个行业。行政审批改革启动后,规定凡法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的,一律不设前置审批。实施政府的权力清单、责任清单制度,并向社会公开。

  ——行政问责制度改革。有权必有责,问责制度是建设责任政府不可缺少的制度。经过行政体制改革,现已出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,明确规定党政领导干部凡是因决策严重失误,工作失职,管理、监督不力,滥用职权或者不作为,对群体性、突发性事件处置失当,用人失察、失误,给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等都要受到问责处理。

  ——推进政府信息公开透明。传统体制下,政府处于神秘运行状态,改革开放以来,建设透明政府,加大政府信息公开力度,推进阳光下的公共行政。现已颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》,确立了“公开是原则,保密是特例”的理念。目前,各级政府都建立了政府门户网站并通过政府门户网站以及其他形式,强化政务公开,实行阳光行政。

  ——推进事业单位分类改革。在传统行政体制下,事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活,影响了公益事业的健康发展。推进事业单位分类改革,是推进政府职能转变和机构改革的有力举措。现在,依据社会功能,已把事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事经营活动三类。同时,将公益服务单位进一步细分为公益一类和公益二类。按照划分标准,属于公益服务性质的才保留作为事业单位,属于行政职能的要转为行政机构,属于经营活动的要转为企业,形成新的事业单位管理体制和运行机制。

  ——建设服务型政府。计划经济时代的政府,通过指令性计划和行政手段,主要进行经济建设和管理,扮演了生产者、监督者、控制者的角色,而为社会和民众提供公共服务的职能却被淡化了。现在,建设服务型政府已成为国家建设的总方针、总目标,成为各级政府加强改革和自身建设的努力方向。服务型政府要完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化,使政府成为人民满意的政府。

  基于40多年进行的系统全面的改革,当代中国建立起了中国特色社会主义行政体制。中国特色社会主义行政体制的特点在于实现了“六化”:一是行政管理现代化,形成和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织机构和人事管理制度体系;二是行政管理法治化,依法执政、依法行政,执法必严、违法必究;三是政府管理宏观化,放弃“全能型”管理角色,从对微观事务的管理转向对宏观大政的决策指挥;四是行政管理责任化,在行政机关中从上到下建立完善的责任制,明确划分职责权限;五是行政管理信息化,推进数字政府建设,信息网络技术的应用越来越普及;六是行政管理高效化,行政管理有了更多的活力,更多的创新精神,进一步提升行政效率,发挥了政府治理的优势。

  四、关于国家行政体制的简要认识与结论

  以上,本文梳理了古往今来六种主要的国家行政体制。通过观察和分析这六种国家行政体制,可以得出以下若干简要的认识与结论。

  从历史发展的序列来看,位于首位的古希腊城邦和古罗马共和国在民主共和政体中孕育产生的国家行政体制,是后来演化发展出来的国家行政体制的胚胎基因。事实表明,古希腊和古罗马的民主共和政体把立法、行政、司法视为国家不可或缺的“三个要素”,[12]并由此将国家结构分为立法、行政、司法三个部分,已为近现代以来的国家所承继。同时,雅典城邦和古罗马共和国开创了以执政官作为行政首脑的先河,行政元首官职的设定,也在后来的国家行政体制中得以确立。

  古希腊城邦和古罗马共和国虽然明确了国家的立法、行政、司法三大部分,但是,其行政体制并未获得独立的地位和完整的机构,行政事务往往为公民大会或人民大会及其常设机构的议事会所越俎代庖,这不能不是一个缺憾。以三权分立学说为基础建构的资本主义国家行政体制,第一次将行政权与立法权及司法权相并立,三权平起平坐并在互相牵制中达到权力的平衡。近现代资本主义国家将行政权交由政府行使,使政府成为专门的行政机构,而在近代之前,政府即政体,如亚里士多德在《政治学》里所说的“寡头政府”“僭主政府”“平民政府”等,政府就与政体同义,实则与国家合为一体。三权分立学说使政府获得了新的意义,政府独自承担起应有的行政职责,由此推进了国家行政体制的发展。

  以巴黎公社为代表的社会主义国家政权,实行议行合一体制,这是与资本主义国家实行三权分立体制明显对立的。马克思指出:“公社是帝国的直接对立物。”[13]这说明了社会主义国家行政体制和资本主义国家行政体制是直接对立的产物。巴黎公社的行政体制,坚持立法权高于行政权,行政机构必须向立法机构负责,这是秉承和发扬了古希腊民主政体优良的传统精神。行政权为什么要服从立法权?立法权为什么是最高权力呢?这是因为,雅典是人民民主的创立者,人民民主主张:人民是国家的主人,人民直接掌握政权,人民决定国家大事,因此,公民大会或人民大会以及它的常设机构是最高权力机构,是人民主权的体现。从根本上说,三权分立学说背离了人民民主的思想,有违人民主权的立场,而以巴黎公社为代表的社会主义国家,则坚定地遵循了人民主权的宗旨和原则。

  苏联模式的国家行政体制,克服了雅典城邦、古罗马共和国以及巴黎公社的行政体制中机构虚置、职责不确定的缺陷,建立了以最高苏维埃为最高权力体制下的一府两院制。一府两院制有着独立、完整、健全的机构设置,它在坚持议行合一精神实质前提下,对议行合一体制中,立法议事和行政执行的职务实行同样一班人马、交叉任职,且没有司法机构设置,作出了突破,显然是合理的、进步的。但是,苏联模式的国家行政体制存在着严重的弊端,难以有效地发挥国家行政管理的作用。

  当代中国形成的中国特色社会主义行政体制,是迄今为止最合乎科学的、改革发展的、新型的国家行政体制。之所以是科学的,是因为中国特色社会主义行政体制以马克思主义为指导思想,以社会主义根本制度为基础,博采众家之长,吸纳了所有行政体制的合理因素。之所以是改革发展的,是因为中国特色社会主义行政体制还尚未最终健全完善,需要进一步加大改革力度,才能达到系统完备、科学规范、运行有效的制度建设目标。之所以是新型的,是因为中国特色社会主义行政体制现已成为党的十九届四中全会确立的13个中国特色社会主义制度体系之一,它以人民主体地位为中心,奉人民利益为至上,致力于建设人民满意的服务型政府,致力于数字政府建设,政府治理呈现出了前所未有的优势。

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责任编辑:文心

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[基金项目]2020年度马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义行政体制研究(2020MYB034);国家社会科学基金重点项目“国家治理体系跨界协同能力建设问题研究”(20AZD006)。

[作者简介]许耀桐,福建师范大学马克思主义学院院长、特聘教授、博士生导师,中国行政体制改革研究会副会长,原国家行政学院一级教授。