公共托育服务:框架、进展与未来

2020-06-24
24 2020-06

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来源:《行政管理改革》2020年第6期作者:陈偲 陆继锋

[摘要]公共托育服务是儿童早期照顾支持框架的重要组成部分。当下,我国公共托育服务取得一系列政策进展,重新界定政府、家庭、社会在儿童早期照顾中的责任划分,明确儿童早期照顾服务的发展方向、政策支持方式等。公共托育服务在快速发展的同时,也面临着诸多困难与挑战,如服务供给不足、服务质量和结构等有待调整、托育机构登记注册难且运营成本高、公共托育服务协同作用发挥有限、本土化发展方式尚不充分等。未来,可整合探索公共托育服务的发展方向,促进公共托育服务与时间支持、物质支持方式的共同发展,增加服务供给,优化服务结构,发展多样化、多层次的服务,探索适合中国国情的公共托育服务发展。

[关键词]公共托育服务;儿童早期照顾;政策支持;本土化发展

[中图分类号]   D63[文献标识码] A

  随着现代化进程和家庭变迁,家庭时间资源和人力资源的双重短缺使得家庭照料功能弱化趋势明显。[1]儿童照料赤字已发展为一个全球性问题,父母无法为儿童提供所需的照料资源成为现代家庭的一个普遍现象。[2]为弥补父母在3岁以下儿童照顾中的缺位,越来越多的儿童在家庭以外的地方接受照顾,由政府或其他公共机构提供服务。公共托育服务逐步成为一项重要的发展型社会政策,其供给直接影响着儿童早期发展、父母劳动参与、生育率等家庭和社会发展的诸多方面。

  我国公共托育服务经历了曲折发展的过程,从新中国成立初期至20世纪80年代,“单位制”背景下公共托育服务供给较为充足。近20多年来,公共托育服务支持逐渐减少,家庭几乎承担儿童早期照顾的所有责任。党的十九大以后,儿童早期照顾再次成为重要的公共议题。2017年,中央经济工作会议明确指出要“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019年以来,国家将公共托育服务发展问题纳入顶层设计,并逐步建立完善政策支持体系。

  2020年是全面建成小康社会的收官之年,“全面建成小康社会突出的短板主要在民生领域,发展不全面的问题很大程度上也表现在不同社会群体民生保障问题。”[3] 当下,我国公共托育服务虽处于快速发展中,仍面临着发展不充分不均衡、供给不足、质量参差不齐等诸多困难与挑战,难以满足家庭和社会的多样化需求,仍然是民生问题的短板和弱项之一。本文将对当下我国公共托育服务所属的基本框架、政策与实践发展进行阐述,在此基础上,从中观和微观层面对公共托育服务面临的挑战、未来方向进行分析。

  一、儿童早期照顾支持框架中的公共托育服务

  提供儿童早期照顾主要是满足三个需求:对服务、时间和资金的需求。[4]通过对各类文献、政策的梳理,可以尝试将儿童早期照顾的政策支持框架分为服务支持、时间支持和物质支持三个方面:服务支持是指为儿童提供非父母的照顾服务,最普遍的形式就是由公共财政支持(全部或部分)的托育服务体系;[5]时间支持是指在制度上保障工作父母有必要的时间照顾儿童,如提供产假、陪产假、育儿假等;物质支持包括经济支持和就业支持,经济支持是指国家通过直接或间接的经济资助(如现金补助、税收调节等)来降低家庭在儿童早期照顾上支付的成本,就业支持是通过就业保障政策为降低父母就业的市场风险、保障家庭收入的可持续性。[6]

  服务支持、时间支持与物质支持分别从不同维度满足家庭在儿童早期照顾中的需求,三者之间具有互动性、互补性。在不同时期、不同的儿童早期照顾政策模式中,对于服务支持、时间支持、物质支持的力度和侧重也是各有不同。例如,在以瑞典、挪威等北欧国家为代表的社会民主模式中,将儿童早期照顾视为公共责任,对于家庭的服务支持、时间支持、物质支持均较为充分。在以德国、法国等国家为代表的保守主义模式中,基于母亲被认为是最好的儿童照顾者、重视家庭照顾的劳动价值等理念,时间支持、物质支持较为充分,但服务支持相对不足。而在以美国、英国等为代表的自由主义模式和意大利、西班牙为代表的南欧模式中,儿童早期照顾被视为家庭的责任,两者分别强调家庭通过市场、亲属网络进行儿童照顾安排。

  由此可见,在儿童早期照顾的支持框架中,作为满足儿童早期照顾需求的支持方式之一,发展公共托育服务具有重要意义。同时,公共托育服务具有嵌入性,需在特定的社会背景、政策目标以及由此形成的儿童早期照顾支持框架下进行。当下,我国在公共托育服务方面的政策进展引人瞩目,公共托育服务的发展面临着机遇与挑战,能否更为精准地满足社会与家庭需求,需要在行进中不断思考。

  二、公共托育服务的政策进展

  近年来,儿童早期照顾问题再次成为重要的公共议题之一,政府先后出台多项政策支持儿童早期照顾服务的发展,并逐步形成完整的政策法规体系和标准规范体系。2019年5月,国务院办公厅出台专门针对3岁以下婴幼儿照护服务工作的纲领性文件——《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称“指导意见”)。同时,国家先后制定多个专项文件,包括托育机构设置标准、管理规范、税收优惠、社会力量发展普惠托育服务专项行动等,为婴幼儿照护服务的发展提供全方位、可操作化的政策支撑,逐步形成政策支持体系。在地方层面,截至2019年年底,全国超过一半的省(直辖市、自治区),3岁以下婴幼儿照护服务指导政策出台或征求意见中。

  总体上,国家对儿童早期照顾服务的发展方向进一步明晰,这一时期政策支持具有以下特点:

  (一)重新界定政府、家庭、社会的责任划分

  在政府、家庭、社会的责任划分上,第一,重新重视政府在儿童早期照顾中的责任。自20世纪80年代中后期以来,随着“单位制”的消解和社会服务职能转移,公共政策体系中较少提及儿童早期照顾问题,公共托育服务的发展进入低谷,家庭几乎承担儿童早期照顾的所有责任。在促进儿童发展、改善民生、鼓励生育等目标的指引下,面对家庭在儿童早期照顾中的压力,政府出台一系列政策,并明确其引导作用的发挥,强化政策引导和统筹引领,大力推动公共托育服务的发展。第二,家庭仍然是儿童早期照顾最重要的责任主体,按照“家庭为主,托育补充”的基本原则,家庭对婴幼儿照护负主体责任,托育服务为确有困难的家庭提供补充。政府将强化对家庭的支持,包括产假政策、就业政策、提供托育服务、科学养育指导服务等。第三,社会力量是公共托育服务供给的主体。0-3岁儿童早期照顾服务属于非基本公共服务范围,要坚持社会化发展方向。在政府的政策引领下,需充分发挥市场组织、社会组织等社会力量的作用,鼓励多元主体进行协同治理。《指导意见》指出:“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,梳理社会力量进入的堵点和难点,采取多种方式鼓励和支持社会力量举办婴幼儿照护服务机构。”社会力量的参与有利于推动婴幼儿照护服务的发展,有助于提供多样化、多层次、充足的儿童早期照顾服务。

  (二)明确公共托育服务的发展方向:普惠优先

  2010年初期,我国开始提出“公益性普惠性”的发展方向,不过这一时期更侧重为家庭提供指导性服务,而较少提及直接面向儿童的公共托育服务。2019年,儿童公共托育服务的发展方向逐步明确,即“普惠优先”“优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”。同时,政府出台《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》,在全国城市范围内,通过财政支持的方式引导普惠性服务的发展。

  长期以来,我国公共托育服务发展不够充分,并以市场化的方式为主,存在着价格较高、普通家庭难以承受等现象。国内外多项研究表明,价格是影响家庭使用婴幼儿照顾服务的重要影响因素,儿童早期照顾成本与母亲就业率成反比,价格越高,家庭越倾向于减少使用婴幼儿照顾服务。[7][8]优先发展普惠性公共托育服务,有助于减轻家庭在选择婴幼儿照护服务中的经济压力、增强公共托育服务的可负担性,使不同收入水平的家庭均有可能享有公共托育服务,更为有效地满足社会需求。

  (三)政策引导:用地保障、财政与税收支持等

  历史经验表明,社会服务职能的包揽给政府和单位带来一定负担,难以实现可持续发展。不同于“单位制”背景下政府对公共托育服务的直接资金支持与参与,当下,政府主要通过用地保障、财政与税收支持等非直接参与的方式为公共托育服务的发展提供支持、引导,为照护服务机构降低运营成本、实现良性发展提供必要的帮助。

  用地问题是照护服务机构发展的基础性问题,也是其发展中的堵点和难点。政府通过重视用地规划、盘活存量土地资源等多种方式,加强用地保障,缓解照护服务机构的用地供给困难,促进照护服务机构发展。比如,在建设用地方面,重视对用地规划的安排,为新建的服务机构用地提供支持,将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划并优先予以保障。为非营利性婴幼儿照护服务机构建设用地以“划拨用地”的方式提供支持。加强社会力量参与公共托育服务的用地保障,鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施进行支持。

  在财政和税收支持方面,为缓解公共托育服务发展中价格过高、供给不足等“市场失灵”问题,我国政府进一步加强财政支持,尤其是增加对普惠性机构的财政投入,并通过税收减免、财政补贴、提供公租房等多种形式分担婴幼儿照护服务机构的成本,减轻家庭在获取婴幼儿照护服务中的经济压力。比如,《养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》中规定,为社区提供养老、托育、家政等服务的机构,可按照规定享受税费优惠政策。在《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》中,国家通过中央预算内投资,对普惠性托育机构中的托位进行补贴。

  (四)组织体制:设立权责边界

  长期以来,儿童早期照顾服务领域处于缺乏主管部门、相关政府部门权责划分不清晰的状态。2019年,国家对发展儿童早期照顾服务的牵头部门、各部门职责分工都提出了明确要求,建立健全组织体制,设立主管政府部门,明确政府间的权责划分,强化部门协同。婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头,教育、公安、民政等部门要按照各自职责,加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。权责边界的设置,有助于协调部门关系和分工合作、实现资源整合,统领服务标准的建立、服务质量的保障和提升、社会资源的有效调配和人才培养等各项工作,形成促进服务发展的合力。同时,对各层级政府间的权责进行合理划分,实行“属地管理,分类指导”的婴幼儿照顾服务管理体制。其中,中央政府主要发挥顶层设计、统筹规划的作用,地方政府是发展公共托育服务的责任主体,负责统筹发展婴幼儿照顾服务,推动出台地方规章制度、发展规划,健全投入机制,明确权责划分,完善相关政策措施并组织实施。

  三、公共托育服务的发展与挑战:微观与中观层面

  (一)微观层面的发展与挑战

  公共托育服务供给不足。当下,尽管政策支持较为充足,但由于政策的实施、政策效果的显现需要一定时间过程,儿童早期照顾服务仍处于快速发展中,依然面临着儿童早期照顾服务供给不足的问题。长期以来,我国3岁以下儿童入园入托率较低,据国家卫健委统计,2006-2016年,3岁以下儿童在各类托育机构的入托率为4.8%。[9]近几年来,尽管儿童早期照顾服务供给有所增加,但与家庭的社会托育服务需求仍有较大差距。在多项调查中,家庭对于托育服务的需求均较为旺盛,比如,根据国家卫健委2016年在十城市就3岁以下婴幼儿托育服务情况开展的专题调研,1/3以上受访家庭具有社会托育服务需求;2017年北京市妇联的调查中,30%的全职妈妈、50%以上的在业妈妈具有托育服务需求。[10]同时,与其他低生育国家相比,托育服务的供给也存在差距。[11]

  公共托育服务质量、服务结构等有待调整。第一,托育服务质量有待提升。由于信息的不对称性等多种因素,托育服务的风险是世界各国普遍存在的问题,也是发展中难以完全避免、亟需重点关注的问题。当前,托育服务正处于快速发展期,市场上的托育服务机构类型多样化,包括托儿所、幼儿园、早教机构、社区托育点、家庭托育点、单位托育点等。并且,在2019年关于托育机构的设置标准、管理规范、登记和备案办法等管理办法出台以前,由于缺乏明确的管理办法和精准的管理部门,托育服务机构的发展面临更大的监管风险,托育机构主要按照自我制定的标准等进行服务供给。在政府缺位、市场失灵等多方因素下,托育服务质量参差不齐,在场地设施、卫生健康、安全管理、人员配比等方面存在较大差异,甚至出现上海携程亲子园、北京红黄蓝幼儿园等儿童安全事件。第二,托育服务结构有待调整。多项调查资料以及笔者对北京、武汉等地31个家庭进行的访谈结果显示,当下,托育服务的可获取性不强,不仅服务供给数量十分有限,服务结构也难以满足家庭需求。例如,在服务的方便性方面,大多数家庭认为可以选择的托育服务机构比较少,存在着距离远、托育服务时间不够灵活等问题;在可负担性方面,存在着收费较高、普通家庭难以负担的现象;在机构性质方面,存在着过度市场化的倾向,私营机构远远多于公立机构;在服务对象的年龄方面,已有的托育机构主要为2岁以上儿童提供托育服务,2岁以下儿童的托育服务供给存在不足。

  托育机构面临登记注册难、运营成本高等发展困境。2019年,随着政策支持力度加大、家庭需求的增加,中国儿童早期照顾服务迎来了新的市场契机和发展机遇,2019年被业界称为托育服务行业发展“元年”。同时,尽管托育机构的设置标准、管理规范、登记和注册等规范性文件以及各项支持性政策先后出台,托育机构尤其是大多数中小型机构依然面临着发展困境。笔者通过对多个托育机构的调研走访了解到,一是部分中小型托育机构面临着“合法化”困境。在过去的制度条件下,大多数中小型托育机构都是通过工商部门注册为教育咨询公司、教育科技公司、母婴保健公司等。同时,按照最新出台的各项政策,相当一部分中小型托育机构依然难以达到所规定的机构设置标准。例如,当前的政策对于托育机构的人均用房面积、室外活动人均场地、厨房面积和配餐要求等方面作出严格规定,由于场地限制、运营成本等原因,相当一部分运营多年、承载大量家庭托育服务需求的托育机构无法达到要求。在此情况下,上述机构无法按照托育机构进行登记注册,不仅无法实现“合法化”,带来机构运营和政府监管中的难题,也难以享受针对托育机构的税收优惠等政策支持。二是托育机构面临着运营成本高的难题。一方面,部分家庭认为托育服务收费偏高,另一方面,对社会化托育机构而言,面临着高运营成本的难题,尤其在一线、二线城市,更存在着一次性建设投入大、房租及人力成本使收支难以平衡等现实情况。

  (二)中观层面的发展与挑战

  公共托育服务协同作用的发挥尚不充分。当下,国家主要基于改善民生、鼓励生育等目标而提出有关儿童早期照顾政策。与时间支持、物质支持相同,发展公共托育服务也是为达成上述目标,满足人民群众多层次多样化需求,并在一定程度上发挥鼓励生育的作用。公共托育服务是达成政策目标的重要手段之一,需协同其它两种支持方式共同发展。近年来,我国政府逐渐增加在儿童早期照顾中的责任,同时,儿童早期照顾的支持框架仍处于发展中,与OECD国家相比,我国在时间支持、物质支持、服务支持等方面均较为不足,并主要依赖亲属网络进行儿童早期照顾,市场化、非市场化的托育服务均供给不足。目前,公共托育服务的定位为发挥补充作用,在儿童早期照顾支持框架的视野中,在时间支持与物质支持尚不充裕的情况下,如何更好地发挥公共托育服务的协同作用,达成改善民生、鼓励生育等政策目标,值得进一步探索。

  公共托育服务的本土化发展方式尚不充分。我国的公共托育服务经历了漫长的发展过程,并在20世纪50年代至80年代形成了独特的“单位制”背景下的集体福利式托育服务,这一本土化的发展方式曾为当时的儿童早期照顾政策目标(如增加劳动力供给与妇女解放、提高人口素质等)发挥了重要作用。当下,我国公共托育服务的本土化发展仍处于起步阶段,以营利性市场主体为主,包括为3岁前婴幼儿开设的托儿所、早教机构开设托育班、家庭“邻托”点等,存在着可负担性低、质量参差不齐等突出问题。同时,由教育部门、部队、机关事业单位、国有企业、街道社区主办的公办托育机构十分有限,[12]民营企业为缓解职工压力而开设的托育点也屈指可数,尽管它们相对更符合家庭的经济负担能力、质量相对更有保障,但家庭对于此类服务的可获取性较低。总体上,目前适合中国家庭社会心理的托育服务仍然较少,中国家庭长期依赖于亲属网络照顾的方式,对于在陌生的环境中进行儿童早期照顾的方式接受度较低,对儿童照顾质量等方面有较高的要求,在部分地区已经出现需求量大但半社会化的托育机构入托率并不高的现象。[13]因而,应以家庭需求为基础,在充分进行需求评估的基础上,探索适合中国家庭的公共托育服务方式。

  四、公共托育服务的发展方向

  在对公共托育服务发展中微观层面和中观层面的挑战进行反思的基础上,结合政策与实践发展,整合探索公共托育服务的发展方向。

  第一,在儿童早期照顾支持框架中协同发展。公共托育服务是儿童早期照顾支持方式之一,需协同时间支持、物质支持方式共同发展。在目前的儿童早期照顾体系中,家庭仍然是最重要的责任主体,托育服务发挥补充作用。按照这一定位,在发展公共托育服务的同时,需重视家庭功能的发挥,加强对家庭的时间支持与物质支持,如进一步研究生育假和配偶陪产假制度、父母灵活工作时间制、完善就业保障制度、家庭育儿个税抵扣、隔代养育补贴等。在此基础上,对确有困难的家庭进行公共托育服务支持。总之,应在合理评估社会和家庭需求状况的基础上,对儿童早期照顾支持框架中各类支持方式的比重进行动态地规划和调整。

  第二,增加公共托育服务供给。目前,我国托育服务供给仍存在较大缺口,应继续加强对公共托育服务的支持,通过政策支持、用地保障、财政补贴、税收减免等方式,引导托育服务的发展。创新服务管理方式,尽可能为开展婴幼儿照护服务创造有利条件、提供便捷服务,针对当前政策环境下托育服务发展中出现的困难和问题适时进行政策调整,例如,可探索进一步放权,降低社会力量进入这一服务领域的门槛,尤其需转变观念,将重视场地设施等硬件指标,向注重服务质量(如师生比、照料者对儿童的回应性、顾客满意度)等软性服务等指标转变。同时,关注弱势地区、弱势家庭,增加普惠性托育服务的供给,明确民生定位,使更多确有需求的家庭拥有获取托育服务的机会。

  第三,优化公共托育服务结构,促进公共托育服务规范发展。无论是过去还是现在,中国家庭均体现出选择有政府参与的托育服务偏好,20世纪50年代至80年代,“单位制”背景下的集体福利式托育服务曾在较大程度上满足家庭需求,当下,学者们的研究中对这一偏好也有所体现,[14]部分调查显示约4/5的家庭希望将孩子送往公办托育机构。[15]这一偏好的背后,体现出家庭对托育服务安全、质量的担忧,对托育服务信任的需求。在市场经济条件下,政府包办式的托育服务发展已不具备现实条件,可采取财税支持、政府购买服务、公建民营、民办公助等多种方式为社会力量提供支持,同时加强政府监管力度、提升托育服务质量,建立健全业务指导、督促检查、考核奖惩、安全保障和责任追究制度,强化地方政府、各相关部门、服务主体责任,完善社会和市场监督机制,提供使家庭放心的托育服务。

  第四,发展多样化、多层次的服务,探索本土化的公共托育服务发展。鼓励各类社会力量参与托育服务,发展各类营利性机构、非营利性机构,加大对社区托育服务机构的支持,支持用人单位、有条件的幼儿园提供全日制、半日制及灵活托管、入户指导等多种形式的服务,满足不同类型家庭的需求。尤其需注重发展社区托育服务机构,建设社区化服务网络,更好地满足家庭的多样化需求需求。德国社会学家滕尼斯认为社区内涵人文精神、地域空间、集体认同等要素。[16]对于家庭而言,“熟人社会”中的托育服务机构具有人文社会环境、熟人资源等方面的优势,使儿童在熟悉的环境中接受照顾,这种服务方式与中国家庭的心理需求和生活习惯更为契合。同时,距离与路途时间是家庭选择托育服务机构的重要因素,社区婴幼儿照顾服务机构在地理位置上具有便利性,为家庭就近获取服务提供方便。同时,社区托育服务机构具有成本低、覆盖面广、服务方式灵活等特点,并可以依托社区已有的正式或非正式资源服务,满足不同家庭需求。另外,可进一步支持用人单位在工作场所为职工提供福利性托育服务。在计划经济时期和改革开放初期,以“单位制”为依托的婴幼儿照顾服务机构曾极大地扩充了服务供给。当下,我国存在着托育服务尤其是普惠性服务供给不足的现象,用人单位可利用已有的用地资源提供与职工工作需要相适应的服务,如寒暑期托管、弹性工作时间托管服务等,为职工解除后顾之忧、提升工作积极性。同时,在有条件的情况下,还向附近居民开放单位托育服务资源,缓解社会需求压力。

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[12]澎湃新闻.卫健委、人民大学、国务院妇工委中国四省十城市调查[EB/OL].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2514173.

[13]咸宁新闻网.开办大半年入托率刚过半 社会化托育点为何“叫好不叫座”[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1626072650003483835&wfr=spider&for=pc.

[14]高琛卓,杨雪燕,井文.城市父母对0-3岁婴幼儿托育服务的需求偏好—基于选择实验法的实证分析[J].人口研究,2020(1).

[15]杨菊华.理论基础、现实依据与改革思路:中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学,2018(9).

[16]蓝宇蕴.社会生活共同体与社区文化建设——以广州幸福社区创建为例[J].学术研究,2017(12).

责任编辑:文 心

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[基金项目]教育部人文社会科学研究项目“共建共治共享的城市社区公共安全治理体系构建研究”(20YJC840021);山东省社科基金规划项目“习近平新时代社区建设与治理思想研究”(19CXSXJ28)。

[作者简介]陈偲,中共中央党校(国家行政学院)报刊社编辑,社会保障学博士;陆继锋,山东科技大学文法学院副教授,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部博士后。