行政长官对中央人民政府负责制度:宪制基础与制度完善

2020-07-23
23 2020-07

12:46

分享
来源:《行政管理改革》2020年第7期作者:焦洪昌 王柳

[摘要]特别行政区行政长官对中央人民政府负责是强化一个中国原则、落实中央监督权的重要举措,主要体现在两项制度之中,即中央人民政府任免行政长官和行政长官向中央人民政府述职、报告特区重大事项。法律层面对任免制度和报告制度的规范阙如是行政长官对中央人民政府负责的主要障碍,需要在坚持宪法和基本法的宪制基础、坚持“一国两制”的前提下实现全面管治权和高度自治权有机统一、遵照国家治理体系和治理能力现代化的标准完善行政长官对中央人民政府负责制度。

[关键词]行政长官;中央人民政府;负责;任免制度;述职制度

[中图分类号]D63 [文献标识码]A

  自2019年7月起,香港特别行政区因《逃犯条例》而引发的社会秩序混乱,给香港社会带来重大损失。为解决香港乱局,党的十九届四中全会明确将“一国两制”制度纳入国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,并从制度层面作了系统的制度设计和工作部署,完善行政长官对中央人民政府负责制度也首次被纳入制度建设当中。①[ ①2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次集中就“一国两制”制度体系建设应该坚持什么、完善什么展开论述。国务院港澳办副主任张晓明在其论述当中亦着重强调完善行政长官对中央负责制度,并从多角度对此问题予以论述。

  ]十三届全国人大三次会议通过的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》也要求从国家层面对国家安全进行立法,对行政长官维护国家安全职责设置了更为具体的内涵。新的形势对行政长官负责制度的发展完善亦是一种新的考验。行政长官作为特别行政区的代表,是处理中央与特区关系的重要一环,行政长官对中央人民政府负责制度是中央监督权得以落实的制度保障,但在过往研究与实践中,行政长官负责制呈现出零散状态,缺乏系统化的制度框架和实施细则。本文意图在对行政长官负责制的宪制基础、性质以及现状进行分析的基础上,尝试将行政长官对中央人民政府负责制系统化、制度化,以期就中央对特区政府监督权落实这一重大问题有所贡献。

  一、行政长官对中央人民政府负责制度的宪制基础

  (一)行政长官对中央人民政府负责制度的法理基础

  特别行政区权力源自中央授权,受中央监督。这是由我国的国家结构形态决定的。我国是单一制国家,主权属于全体人民,人民将权力委托给最高国家权力机关全国人民代表大会,全国人大代表国家和人民行使主权,即在领土范围内拥有全面管治权,在中央与地方的纵向关系上,地方政府的权力由中央授权,是一种从属性权力,本质上是国家主权和中央政府权力的延伸。香港特别行政区作为地方行政区域,其权力亦来源于中央的授权。中央将其享有的全面管治权的一部分授权给特区,形成高度自治权。

  2014年《“一国两制”在香港实践》白皮书中首次提出全面管治权的概念。在“一国两制”的语境下,管治权有两方面的含义:一是代表中央对特别行政区享有的基于主权的统治、治理权力,是全面的管治权;二是作为与高度自治权中的“自治权”相对应的概念。根据授权理论,管治权的授予是“权力行使”的转移,而非“权力所有”的转移。在特别行政区制度中,中央将国家部分管治权授予、转移给地方,这里转移的即是管治权的“权力行使权”。对于特别行政区被授予的“权力行使权”,中央作为管治权的所有者当然拥有监督行使之权力。[1]

  学界对中央监督权的范围曾有争议。①[2]有学者认为中央监督权的范围及于香港高度自治权的行使的所有范围,既包括对授予香港特区特别行使的原属于中央管理事务的管治权进行监督,也包括对香港特区高度自治权的行使进行监督。[3]但亦有学者对此观点持反对态度,认为中央监督权只涉及到非自治事项,在涉及自治事项时,中央不作监督。[4]由上文所述可知,特别行政区高度自治权是由中央授予,是从属于国家主权的地方自治权,高度自治并不等于完全自治。高度自治范围内的事务都由香港特别行政区自己管理,中央不加干预。这并不意味着中央对香港特别行政区自行管理的事务就一概不予过问,中央对香港特别行政区高度自治权的行使负有监督权。[5]。

  特别行政区行政长官有义务向中央人民政府负责是中央监督权的重要体现。立法机关、司法机关因其自身权力特征,向中央负责的程度弱于行政长官。故而行政长官是整个特别行政区政治体制的核心,是中央与地方关系的枢纽所在。行政长官作为高度自治权的权力中心,代表特别行政区接受中央的监督,是落实中央监督权的制度保障。

  (二)行政长官对中央人民政府负责制度的规范基础

  根据香港基本法第43条规定,特别行政区行政长官是特别行政区的首长,代表香港特别行政区。行政长官依照基本法规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。基本法赋予行政长官双重法律地位:特别行政区首长和特别行政区政府首长。但在基本法第43条语义下的“行政长官”应指特别行政区首长,代表整个特别行政区。以体系解释的方法来看,第43条前后两款对于名词的法律解释具有一致性,第一款已明确规定“行政长官”的含义,即“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区”,则对第二款中出现的“行政长官”一词应作一致解释。另一方面,从基本法规定行政长官的职权来看,行政长官的权力范围不单涉及行政机关的运作,对特区政府主要官员的任免、财政预算等领域,也包含执行中央政府的指令、执行基本法等。①[ ①董立坤教授曾以列举式的方式,将中央监督权描述为这样一些权力,包括:(1)中央对特区法院的基本法解释权有监督权;(2)中央对特区行使的部分对外事务权享有事前授权或事后接受备案的权力;(3)任免行政长官及主要官员的权力;(4)对特区财政预算和决算的备案权;(5)要求行政长官执行中央政府就基本法规定的有关事务发出指令的权力;(6)听取行政长官述职、报告的权力;(7)对特区立法会制定的全部法律有备案权;(8)对特区不符合基本法之立法的发回权;(9)对法官任命的备案权;(10)对国家行为的司法管辖权。蒲海龙、冷铁勋则认为中央监督权可以列举为:(1)对特区立法进行审查的权力; (2) 接受特区某些备案的权力;(3)听取行政长官述职的权力;(4)对特区行政长官及主要官员的任免权;(5)就有关基本法的执行事务向行政长官发出指令的权力;(6)对特区立法的发回权;(7)针对特区将来能行使之具体权力而享有的一些事先批准、事先授权、事先具体授权的权力等等。

  ]而行政长官作为特别行政区政府首脑时,其权力范围更多侧重于行政管理以及处理与立法机关等之间的关系,此时行政长官与立法会处于同一权力层级。

  “负责”一词在现代汉语辞典中表述为“担负责任,尽到应尽的责任”,这一含义包含着受所负责对象对其行为的监督。[6]以基本法为依据,中央人民政府对行政长官监督主要表现在以下几个方面:(1)有权对行政长官执行基本法的情况进行问责;(2)任免行政长官及主要官员的权力;(3)要求行政长官执行中央政府就本法规定的有关事务发出指令的权力;(4)听取行政长官述职、报告的权力;(5)针对特区将来能行使之具体权力而享有的一些事先批准、事先授权、事先具体授权的权力等。

  二、行政长官对中央人民政府负责制度的现状分析

  宪法语境下的负责主要分为政治负责与行政负责,前者指行政机关(有时也包括司法机关)对同一层级代议机关负责,后者多用于下级机关对上级机关的负责。[7]《香港基本法》第43条中规定的行政长官依照基本法的规定对中央人民政府负责属于主从关系、监督与被监督的关系[8],属于行政负责的范畴。在主从关系中,下级机关如何对上级机关负责?我国宪法中对行政首长的规定对此问题有所启发。行政首长对中央人民政府承担责任主要体现在四个方面:报告工作、回答质询、提出辞呈和接受罢免。[9]即下级机关有责任向上级机关定期或不定期报告工作,回答上级机关提出的质询。如果下级机关应当行使的权力未予行使或者行使不当,应当履行的职责未予履行或者没有按职责要求履行,上级机关有权对其行使罢免权。由此可见,行政长官对中央人民政府负责制度主要包含报告制度和人事任免制度两个方面。

  (一)人事任免制度现状分析

  在规范层面,香港基本法以及相关法律对行政长官参选的资格标准已有明确规定①[ ①《香港基本法》第48条规定:香港特别行政区行政长官行使下列职权:(一)领导香港特别行政区政府;(二)负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律;(三)签署立法会通过的法案,公布法律;签署立法会通过的财政预算案,将财政预算、决算报中央人民政府备案;(四)决定政府政策和发布行政命令;(五)提名并报请中央人民政府任命下列主要官员:各司司长、副司长,各局局长,廉政专员,审计署署长,警务处处长,入境事务处处长,海关关长;建议中央人民政府免除上述官员职务;(六)依照法定程序任免各级法院法官;(七)依照法定程序任免公职人员;(八)执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令;(九)代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务;(十)批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议;(十一)根据安全和重大公共利益的考虑,决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据;(十二)赦免或减轻刑事罪犯的刑罚;(十三)处理请愿、申诉事项。

  ],主要包括:特区永久性居民、中国公民、年满四十周岁、在特区居住连续满二十年,在外国无居留权、不具有政党或政团身份等。但是行政长官的资格标准并不等同于中央的任免标准,确切的说,资格标准是任免的基础,但中央任免的标准实质上高于行政长官的资格标准。然而现有法律条文中并没有涉及中央任免标准的规定,在实践中亦未出现中央对由特区选举产生的行政长官不予任命或者对行政长官进行罢免的先例。另一方面,如果行政长官并未履行自我职责,该如何处理?目前仅基本法第52条和第73条规定行政长官主动辞职以及立法会弹劾两种情况,但这两项条文更多偏重于特别行政区内部的权力监督,不涉及行政长官未能向中央人民政府履责的情形。基本法中并未明文规定当行政长官未履行对中央人民政府负责这一义务时的问责方式及法律后果。

  基本法条文的阙如给行政长官对中央人民政府负责制度造成极大的被动,导致行政长官在履行双重责任时力不从心。在处理对中央人民政府与特别行政区的双重负责问题上所采取的措施和手段不够完善。

  (二)报告制度的现状分析

  行政长官对中央人民政府负责制度的法律规范相对粗疏,仅就特别行政区行政长官对中央人民政府和特区负责进行了原则性的规定。较之于其对香港特区负责规范的详细程度,行政长官具体应如何对中央人民政府负责,基本法几乎未作规定。[10]如特别行政区行政长官向中央人民政府述职、向中央报告特别行政区有关重大事项制度,虽然是行政长官向中央人民政府负责的主要形式,但这两项制度在基本法文本中并没有规定。

  现行实践表明,述职制度虽然在实践当中已形成惯例,但是尚未制度化。香港特别行政区行政长官向中央人民政府的述职始于1997年,澳门特别行政区行政长官向中央人民政府的述职始于2000年。自董建华第一次述职之后,特别行政区行政长官每个年度都会在年底到北京述职。在实践中,行政长官的述职对象包括国家主席、副主席、国务院总理等。述职的时间基本上是在每年的11月或12月,时长多为2-3天。述职报告的内容依据目前实践来看并没有公开发表过。由上述论述可知,目前述职制度的时间、内容、述职对象以及法律后果等细节都缺乏明确的法律规范,述职活动缺乏透明性,这很容易造成某些误解从而损害基本法权威。在新的情势下,应通过相关立法规定特别行政长官述职制度,使其逐步法治化。法治化意味着稳定,意味着双方的权力义务关系明确化、具体化、固定化,既不因行政长官的人事变动而变动,也不因中央领导的换届而有所更改。[11]

  重大事项报告制度在过往的记录中更是难觅踪迹,规范条文的阙如完全可能导致行政长官在面对重大事项时不能迅速、及时地向中央汇报,致使对一些突发事件处理不当,给社会秩序、经济发展造成严重损害。另一方面,法律依据的匮乏也使得香港社会不能很好地理解行政长官就重大事项向中央报告、请求中央帮助的必要性。如2005年,署理行政长官曾荫权曾因特首任期问题请求国务院提请全国人大常委会就《香港基本法》第53条有关新的行政长官的任期作出解释,这本为行政长官份内职责,但因法律依据不足,引发香港社会极大争议。

  三、完善行政长官对中央人民政府负责制度

  (一)完善行政长官对中央人民政府负责制度的理论基础

  完善行政长官对中央人民政府负责制度首先应尊重宪法和基本法的宪制基础。《香港基本法》赋予行政长官以特殊的法律地位:行政长官既是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区,又是香港特别行政区政府的首长, 主持香港特别行政区政府的工作。[12]行政长官是整个特区政治体制的核心,相较于立法机关、司法机关因其自身机构的特殊性,行政长官是保障中央授权得以依法行使的核心和中枢所在。特别行政区的政治体制是依据基本法进行架构,行政长官属于架构中的重要一环,应当在基本法的框架内行使权力、承担责任,不能超越行政长官的法定职责,突破基本法规定的政治体制框架。

  其次,完善负责制度必须坚持一国两制,将维护全面管治权和保障高度自治权有机结合。行政长官对中央人民政府负责是落实中央监督权的重要举措。但是在这一过程中亦要尊重并保障高度自治权,明晰负责制的内涵和范围。在行政长官尊重中央人民政府全面管治权的前提下,中央人民政府也应尊重特区的高度自治权,维护高度自治权的边界范围,以保障香港的繁荣稳定。

  再者,应按照实现国家治理体系和治理能力现代化的要求,将行政长官对中央人民政府负责制度纳入国家治理体系现代化的制度建设当中。国家治理体系和治理能力现代化的标准要求以法治为基础,实现公共权力运行的制度化和规范化,合理协调负责制度与现存其他制度,如中央人民政府发布行政命令制度、行政长官对特别行政区负责制度之间的关系。① [①衡量一个国家治理体系现代化主要有以下五个标准:公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调。在完善行政长官对中央人民政府负责这一制度上,需要将国家治理体系现代化予以考虑,以法治为基础,追求制度化、规范化、民主化,保障效率、协调各方关系。

  ]

  (二)人事任免制度的完善

  中央人民政府任免行政长官是行政长官对中央人民政府负责的前提和基础。中央人民政府任免行政长官制度的规范化、法治化刻不容缓。人事任免制度主要包括两部分:人事任免标准和任免程序。

  1.人事任免标准的制度化

  基本法第四章对行政长官应具备的标准有明确的规定,以此为基础并结合域外做法、历史经验及既往四任行政长官的任免实践,可将人事任免制度的完善概括为以下两个方面:

  其一,爱国爱港、中央信任是任用标准的前提。随着中央人民政府对港澳政策的宗旨由传统的突出强调“保持香港、澳门长期稳定繁荣”这一个方面,全面调整为现行的、辩证统一的“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持香港、澳门长期繁荣稳定”两个方面并重[13],对于行政长官的任命标准也不断充实完善。2011 年7 月,港澳办主任王光亚就指出特首人选应具备以下标准:爱国爱港是根本前提,管治能力是关键所在,社会认受性是民意基础。2016年底,王光亚又指出特首人选的四大条件,包括爱国爱港、中央信任、有管治能力及港人拥护。[14]与2011年相比,多出的是中央信任。这里所谓的中央信任,应指行政长官人选能全面准确向中央反映情况,提出工作意见;同时能以符合法律及香港情况的方法向市民解释中央的政策、落实中央决策等。香港《宣誓及声明条例》中对行政长官的誓词规定:效忠中华人民共和国香港特别行政区、对中华人民共和国中央人民政府和香港特别行政区负责。澳门《就职宣誓法》中对行政长官的誓词中也规定:效忠中华人民共和国及其澳门特别行政区、对中央人民政府和澳门特别行政区负责。行政长官的品格与忠诚是与基本法所规范的其宪制地位密切相关的。如果其行为与言论不能维护“一国两制”下中央与特别行政区的关系,脱离《宪法》与基本法所规范的互信基础,那么就难以做到所谓的忠诚。而当待任命者或被任命者违反誓言、未能履行对国家和特别行政区的义务与责任,中央理应对其不予任命或免职。[15]

  其二,管治能力是任用标准的基础。港澳基本法赋予了行政长官特殊的法律地位:行政长官既是特区的首长,代表特别行政区;亦是特区政府的首长,主持特区政府的工作。基本法赋予行政长官超然的地位和职权,使其成为特区政治体制的核心,在行政、立法和司法架构中,行政长官处于明显优势地位。更重要的是,相较于立法机关、司法机关因其自身机构特征的特殊性,行政长官是保障中央授权得以依法行使的核心和中枢所在。因此行政长官必须要有较强的治理能力。在对四任行政长官的履历进行分析可以发现,在其履职行政长官之前都有比较丰富的行政管理经验,具有相当的经验和资质,但是也可以明显看出历任行政长官与中央人民政府的联系并不是很密切,其从政经验更多来自于地方事务管理,这在某种程度上也造成行政长官处理中央与特区关系时略显弱势。有鉴于此,在任职标准中注重选拔有央地关系处理经验的候选人或有助于解决这一问题。寻究香港回归之前港督的任命标准也可以发现异曲同工之处:务实的行政能力、具有外交经验和政治敏感度,在英国中央政府拥有影响力和政治人脉及具备谈判、妥协和调节能力等皆为英国任命港督的主要考量因素。

  2.人事任免程序制度化

  在谈及任免程序制度化之前,需要解决一个问题,中央人民政府对行政长官是否拥有罢免权?中央人民政府对行政长官的任免权在《澳门基本法》中有着明确的规定,但是《香港基本法》中仅规定中央人民政府的任命权,这里的任命权是否包含任免权亦有着诸多争议。笔者认为此任命权应当包含中央的免职权。从体系解释来讲,《香港基本法》第15条规定中央人民政府“任命”行政长官及主要官员,又依据第48条第(五)项,行政长官有权建议中央人民政府免除主要官员职务。这说明中央人民政府有任免特区主要行政官员的权力,则类推可证行政长官亦属于行政官员的行列,中央的免职权应及于行政长官。依据《香港基本法》第73 条第(九)项亦可以作出相应推定。该条文规定了立法会对行政长官的弹劾权;如果立法会想要弹劾行政长官,免除其职务,必须由中央人民政府决定。由此也可以看出中央对特区行政长官有免职权。[16]

  中央免去行政长官职务可以分成三类情况,不同的情况所适用的程序略有不同:第一类情况是立法会对行政长官予以弹劾,报中央人民政府决定,《香港基本法》第73条对此类型已有比较详尽的规定。①[①《香港基本法》第73条第(九)项规定,立法会在行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职时,立法会可对行政长官提出弹劾,报请中央决定。

  ②《香港基本法》第52条规定行政长官在处于以下三种情况中必须辞职:1.无力履行职务;2.两次拒绝签署立法会通过的法案解散议会,重选议会仍以全体议员三分之二通过争议法案,但行政长官仍拒绝签署;3.因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会,重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。]第二类情况是行政长官主动辞职,在符合《香港基本法》第52条的规定时,行政长官必须辞职。②其他情况下行政长官亦可因个人原因请辞。实践中2005年第一任特首董建华就曾以健康欠佳为由,向中央人民政府提出辞去香港特别行政区行政长官职务的请求。随后,国务院总理温家宝召开国务院全体会议,批准董建华辞去香港特别行政区行政长官职务。第三类情况是中央人民政府在行政长官未能履职且带来较严重的政治后果的前提下采取主动罢免措施。这种类型在法条和实践当中都匮乏先例。对域外法的研究发现西班牙宪法有条文对此问题有所规定。西班牙宪法第155条规定:当自治区未履行宪法或其他法律为其规定之义务,或严重危害西班牙之总利益,政府可要求自治区主席改正;在自治区主席未予理会的情况下,经参议院绝对多数批准,政府可采取必要措施迫使自治区强制履行上述义务,或保护上述总利益。在2017年10月的加泰罗尼亚独立危机中,西班牙参议院即通过议案,动用《宪法》第155条冻结加泰罗尼亚地区的自治权,并强行解散自治政府以及免去加泰罗尼亚独派政治人物职务。[17]这一措施可供借鉴:当行政长官的行为危害国家统一、领土完整、破坏特区的繁荣稳定,违反宪法、基本法赋予其的责任之时,中央人民政府可行使罢免权。

  总而言之:行政长官的免职程序主要分为两部分:在特区层面,由立法会进行弹劾或是行政长官主动提出辞职;在中央层面,由国务院总理召开国务会议对此问题予以讨论并发布行政命令。

  (三)报告制度的完善

  行政长官的报告、述职制度是连接行政长官与中央人民政府,实现行政长官对中央人民政府负责的重要形式。由上文论述可以看出,目前的述职、报告制度只是作为惯例在实施,缺乏规范性和稳定性,不利于此制度发挥其应有效用。述职与重大事项报告制度应是一种互相补充的关系,完善两种制度可以更好地实现行政长官对中央人民政府负责制度。

  1. 述职制度的完善

  行政长官“述职”的对象应为中央人民政府,即国务院。《香港基本法》中有多处条文涉及“中央人民政府”的概念,文本中出现“中央人民政府”一词共计48次。涉及“中央人民政府”一词的有关条款共计34条,主要分布在第二章“中央和香港特别行政区的关系”、第四章“政治体制”、第五章“经济”和第七章“对外事务”之中。[18]韩大元教授、马岭教授曾对《香港基本法》文本中“中央人民政府”的指向有过比较详细的论述,认为这里的“中央人民政府”指代的应是国务院。以《香港基本法》第12条为例:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”因为特别行政区只可能“直辖”于国务院,而不可能直辖于其他中央国家机关或所有中央国家机关,因此该条中的“中央人民政府”应是指国务院。[19]需要强调的是,作为行政长官述职对象的 “中央人民政府”是作为一个整体的概念而存在,与政府各部门并无关系。第22条第1款亦规定:“中央人民政府所属各部门、各省、各自治区、直辖市均不得干预特别行政区依照基本法自行管理的事务。”故而行政长官的述职对象只能是国务院而非国务院所属部门。[20]

  行政长官“述职”的内容和范围即为中央监督权的范围。要明确行政长官负责的范围,首先应该明晰“负责”背后的权力属性以及权力范畴。上文已明确行政长官对中央人民政府负责是中央监督权行使的重要方式,故而行政长官的负责范围与中央监督权的范围存在对应关系。由2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书对全面管治权的阐释可知:中央监督权的对象是特别行政区的高度自治权。中央对特别行政区的监督及于高度自治权的全部范围,也即行政长官述职的范围不仅涉及国家安全、统一,亦涉及香港特别行政区的繁荣稳定,汇报内容应全面而具体。实践中,行政长官的述职报告并未公开发表过,但行政长官述职后会通过接受媒体专访向公众反馈述职情况。[21]行政长官的述职内容也是立法会质询重点。但是行政长官答复立法会质询时大多比较笼统的介绍述职内容,主要包括特区在经济、社会和政治方面的最新情况、特区政府的工作以及特区政府希望争取中央人民政府支持的事项等。

  “述职”程序的制度化改革可将目前的实践惯例规范化:目前行政长官在向国家领导人当面作口头报告之外,还需事先向中央人民政府提交述职报告,述职报告由行政长官办公室负责统筹撰写,经国务院港澳办公室提交中央人民政府,并遵照特区政府通用的档案管理规定存档。[22]书面的述职报告应具有统一、固定的格式,参考行政长官施政报告的形式。述职时间亦可固定在每年年底,一般为2-3天。这里需要强调的是,行政长官一年中可能会有数次与国务院总理会面的机会,但并不代表这些会面即属于述职。在述职之后可将述职报告公开,并附属中央人民政府对于述职报告的态度。

  2. 重大事项报告制度的完善

  行政长官重大事项报告制度中报告的对象以及程序与行政长官述职制度有异曲同工之处,在此不一一赘述,需要强调的是如何定义“重大事项”。

  依据《香港基本法》规定,香港的高度自治权可以分为两部分,一部分包括立法(基本法附件三所列法律除外)、行政管理(外事之外的行政管理权)、司法(司法终审、对基本法中自治事项条款解释)等自治权力,另一部分包括外事、释法等已被基本法确认由中央行使,但为了便于特别行政区管辖而授予给特别行政区的本源性权力。毋庸置疑,中央对于两种不同类型的权力都拥有监督权,但是需要把握监督的力度和程度。在监督的同时亦需要尊重高度自治权,尊重宪法和基本法的宪制基础,在宪法和基本法的框架内进行监督。虽然基本法中对行政长官述职以及重大事项报告制度的相关条文阙如,但2020年6月30日十三届全国人大常委会20次会议通过的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》第五条规定:“香港特别行政区行政长官应当就香港特别行政区履行国家安全职责、开展国家安全教育、依法禁止危害国家安全的行为和活动等情况,定期向中央人民政府提交报告。”这一决定以国家意志明确设定了行政长官就重大事项的定期报告责任。

  此外,通过基本法对立法机关以及司法机关对于不同事项的负责程度的规定可以推断重大事项报告制度的内涵:如《香港基本法》第17条规定,香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案;备案不影响法律的生效;全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。就司法权而言,香港基本法赋予香港司法机构几乎全部的司法管辖权,唯一的限制是香港法院不独享宪制性管辖权,即全国人大常委会和香港法院依全国人大授权都有权解释基本法。概而言之,对于高度自治权,中央都有监督权,但这个监督权是以尊重自治为前提。如果涉及到非自治事项,中央的监督程度会比较深入。

  推而论之,行政长官重大事项报告制度中的“重大事项”应定义为涉及中央与地方关系、中央人民政府管理的事务特别是涉及国家主权、领土完整、国家安全等事项。在涉及这些问题时需要进行事前报告、事中报告以及事后报告工作。其他事项则通过述职制度向中央报告。

  行政长官的双重地位和双重负责是“一国两制”制度的特色之处,也是中央与特区关系的核心问题。在香港政制的大背景下,行政长官对中央人民政府负责制度的完善是落实中央监督权的重要举措,亦是维护国家统一、领土完整,保障特区繁荣稳定的基础。在宪法和基本法的框架下,应以法治的精神准确理解和把握行政长官对中央人民政府负责制度的内涵,遵照国家治理体系和治理能力现代化的标准,完善行政长官对中央人民政府负责的人事制度与报告制度,使其趋向制度化、法治化,为行政长官对中央人民政府的负责创造一个良好的条件。

[参考文献]

[1]王禹.港澳基本法中有关授权概念的辨析[J].政治与法律,2012(9).

[2]董立坤.中央管治权与香港高度自治权[M],香港.香港中华书局出版社,2015:59-94;蒲海龙,冷铁勋.港澳基本法中的备案制度及其完善探析[J].“一国两制”研究,2015(1).

[3]董立坤.中央管理权与香港特区自治权的关系[M].北京:法律出版社,2014:36.

[4]朱世海:香港基本法中的权力结构探析——以中央与香港特别行政区关系为视角[J].浙江社会科学,2016(6).

[5]肖蔚云:论中央对香港特别行政区高度自治权的保障和监督[J].内部文稿,1997(4).

[6]骆伟建.论中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合[J].港澳研究,2018(1).

[7]王叔文.香港特别行政区基本法导论(第三版)[M].北京:中国民主法制出版社,2006:213.

[8]蔡定剑.民主责任制政府——1997年7月1日后的香港政制[J].法学家,1997(5).

[9]黄贤宏.论完善行政首长负责制[J].中国法学,1999(3).

[10]陈新.中央与香港关系法治化之思考[J].理论月刊,2014(4).

[11][19]马岭.特别行政区行政长官“述职”之探讨[J].比较法在中国(2009年卷),社会科学文献出版社,2009.

[12]王薇.论“一国两制”下香港特别行政区行政长官的特殊法律地位[J].河北法学,2004(3).

[13]焦洪昌.学习习近平关于港澳治理的重要论述[J].人民论坛,2019(10).

[14]王光亚.中央对香港行政长官选举有四大标准[EB/OL].中国网, http://www.china.com.cn/lianghui/news/2017-03/08/content_40431026.htm,2017-03-08.

[15]杨静辉,李祥琴.港澳基本法比较研究[M].北京:北京大学出版社,2017:285.

[16]张强.论中央政府任免特别行政区行政长官的法理逻辑[J].岭南学刊,2018(5).

[17]郭求达:西班牙参议院授权中央政府接管加泰罗尼亚自治区[EB/OL].新华网,http://www.xinhuanet.com//world/2017-10/28/c_1121868746.htm,2017-10-28.

[18]韩大元.论香港基本法上“国家”的规范内涵[J].中外法学,2020(1).

[20]纪熠.如何建立特别行政区长官述职、汇报制度[EB/OL].澳门基本法推广协会网站,http://www.basiclaw.org.mo/index.php?p=5_1&art_id=1483&lang=1,2015-03-28.

[21]冯瀚林,林郑:特首述职报告不公开[EB/OL].大公网,http://news.takungpao.com/paper/q/2015/0319/2949055.html,2015-03-19.

[22]香港立法会新闻公报[EB/OL].香港政府一站通网站,https://www.info.gov.hk/gia/general/201503/18/P201503180464.htm,2015-03-18.

责任编辑:王静

--------------------------------------------------

[作者简介]焦洪昌,中国政法大学法学院院长、教授;王柳,中国政法大学法学院2019级博士研究生。