河长制在河流治污实践中存在的难题分析

2020-08-20
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来源:《行政管理改革》2020年第8期作者:郭兆晖 钱雄峻 张弓

[摘要]党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,这对河长制工作提出了新的更高要求。河长制作为一项治理保护水资源的新制度,属于国家水生态环境治理体系的重要内容,目前还在摸索阶段,在推动河流污染治理的实践中还存在诸多难题。因此,进一步探索研究河长制发展规律和用好发展好河长制,是推进水污染治理体系和治理能力建设的一项重要任务。本文正是以此为出发点,对当前河长制在河流治污实践中的难题进行深入分析。

[关键词]河长制;河流治污;水生态 ;环境保护

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。全面推行河长制是贯彻落实党的十九大关于加快生态文明体制改革、建设美丽中国决策部署的重要举措,是保障和改善民生、增进人民群众福祉的必然要求。河长制作为解决我国复杂水问题、保障河湖良好生态环境的有效举措,是推动河流污染治理,进而完善水污染治理体系、保障国家水安全的一项制度创新。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,这对河长制工作提出了新的更高要求。作为一项新的制度,河长制目前还在摸索阶段,在推动河流污染治理的实践中还存在诸多难题。因此,进一步探索研究河长制发展规律和用好发展好河长制,是推进水污染治理体系和治理能力建设的一项重要任务。

  全国各省自2018年全面建立河长制以来,河长制组织体系、制度体系、责任体系初步形成,共明确省、市、县、乡四级河长30多万名,设立村级河长76万多名。[1]这是河长从“有名”向“有实”转变的新阶段。“河长制”推动河流污染治理成效逐步显现,已成为中国生态文明建设的一个新实践。但是,河长制在实施中,各级各界对河流治理的重要性存在认知不一的情况,全民参与度还不够高,尤其是思想认识、考核问责、机构设置、机制建设等方面的一些老问题依旧存在,新问题也不断出现,新老问题交织,一定程度上影响了河长制的实施效果,需引起高度重视。

  一、“上热下冷”,各级认识不统一

  总体看,省、市、县三级河长制工作责任落实较好,县级以上河长高度重视,能够做到深入一线督察、踏勘,协调解决一些实际问题,但是越往下越容易忽视,工作执行存在偏差,进展不平衡,乡村两级落实上还存在薄弱环节。部分乡村两级河长认为河流治理是水利、环保部门的本职工作,上面有更高级别的河长负责就行,在其履职上缺乏主动性,对河流的污染源、水质变化情况、治污工程进度、能否实现既定治理目标等情况不明,心中无数;个别乡镇实施河长制工作进展缓慢,个别村级河长工作开展不多,渠库河长基本上只是挂名,部分基层河长巡查不到位、发现问题不及时、督导力度不够、问题整改不彻底,甚至基层出现个别河长都不知道自己管理的河段具体位置,有的河长在散步时顺便巡查等现象。这造成涉河问题不能及时有效的得到处理,一些小水库、小水塘、小河道、小湖泊等水域保洁存在“死角”,水体污染依然严重。

  纠其原因,主要是思想上没认识到位,没有很好贯彻落实习近平生态文明思想,没有认识到水生态环境建设保护的重要性,不能理解保护江河湖泊事关人民群众福祉、事关中华民族长远发展的真正内涵。特别是一些基层干部还没有树立正确政绩观和绿色发展理念,认为抓河流治理工作复杂,不容易出成绩,出了成绩也不容易让上级看到,不如抓经济、抓项目、搞建设那样来得快、成效好,能让上级领导关注,从而影响了他们抓河流治理的工作方向和力度。

  二、“GDP至上”,保护与发展相矛盾

  地方政府在经济利益、城镇化的快速推进和经济指标考核的完成上与水生态环境治理发生冲突,仍是流域治理的隐患,导致河长制落实不好。以黄河流域治理为例,2018年黄河公报显示,2018年黄河流域水质Ⅰ-Ⅲ类,Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质河长分布占全流域水质评价河长的73.8%、13.9%和12.3%。其中干流Ⅳ类水质河长占2.2%,主要分布在潼关断面;无Ⅴ类、劣Ⅴ类水质。但是主要支流Ⅳ类水质河长占10.7%,Ⅴ类水质河长占6.8%、劣Ⅴ类水质河长占16.1%。2018年黄河流域评价省界断面75个,其中Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别为10个、5个和12个,相应占黄河流域评价省界断面的13.3%、6.7%和16.0%。2018年黄河流域监测地表参与达标评价水功能区294个,达标186个,达标率仅为63.3%。[2]

  这进一步说明一些地方政府没有意识到保护水生态环境的重要性,在对待经济发展和水污染环境的关系上还没有认识到位,特别是一些经济欠发达地区,保护水生态环境的积极性仍然难以与发展经济、提高GDP的诉求相抗衡,[3]还停留在只认为经济不发展是民生问题,没意识到环境污染也是重要民生问题,与其“病死”也不“饿死”现象依然严重,保护和开发两难协调,缺少“壮士断腕”决心,从而造成河长制实施中执行标准和要求不一,存在“有名无实”的情况,导致支流Ⅴ类、劣Ⅴ类水质占比较高。

  三、“九龙治水”,协同管理存困境

  河流污染治理涉及多个区域,有些甚至涉及跨国、跨省区域,沿线涉及多个城市,现有流域管理体系面对严重的水资源问题还不能对资源与环境保护形成有效的统一管理,需要流域管理机构与各地方政府一起协同治理。

  第一,流域管理机构和地方政府之间配合不顺畅。流域管理机构和地方政府对水资源保护工作的权责划分还不够明确,共同管理协作运行机制还不完善,流域管理的监测监控、执法监督、科技运用、资金投入等治理能力还比较薄弱,河流规划和控制不能做到保护优先的原则。

  第二,确权工作进展缓慢。流域岸线和水利工程管理边际的确权划界涉及范围广、工作量大、难度高,推进缓慢。有些在管理维护时不承认权属,有些在涉及利益时争权属;甚至有些已经确权的,存在长期被周边群众耕种或违建占用现象,依法收回需要支付补偿金等情况,一定程度上影响执法管理。

  第三,部门之间没有形成合力。河流污染治理工作涉及部门众多,部门之间职责仍有交叉、模糊或空缺,在解决某些具体问题时相关部门职责权限边际界定不清,配合不紧密、不顺畅,各自所开展的规划、政策、行政管理等工作还存在交叉重叠或权责脱节或多头治理等问题,缺乏统一有效的制度保障,难以协调形成治理合力,造成 “九龙治水、各自为政”的现象比较严重。

  第四,区域间较难协调。流域相关地区由于发展基础和经济水平不同,其利益需求出发点也不同,对流域治理保护着重点也不同,流域上下游和城市间关系协调复杂,流域地区科学的生态补偿机制还未建立,难以全面有效规范河流整体的开发和水生态保护的行为,生态环保形势的复杂性、艰巨性和不平衡性仍然较为突出,“上游污染、下游治理”的现象依然存在,急需各级河长的共同努力。

  四、“自查自考”,考核机制不完善

  目前河长制的问责机制还没有解决“怎么考、谁来考、如何追究责任”三大问题。现有的考核来自体制内自上而下的“自查自考”,没有引入第三方独立评价,缺乏社会公众意见的参考,考核结果缺乏公正性和可信度。

  近年来,全国各地都推行河长制,但没有从根本上解决河道污染的问题,河长因河道治理不力而被追责的并不多。主要是缺乏明确的责任体系。由于水系相互连通影响,造成了流域上“条块分割”,上下游河段的影响因素不易量化,一个行政区划到另一行政区划的污染很难界定,再加上一条河流上上下下有几个甚至几十个河长,治水责任难以划清,导致责任难以追究。虽然建立了五级河长体系,部门协同作战,但是追究责任时,主要对本级河长实施问责,对于上级河长及河长单位应当负什么责任,同级责任部门和其他协作单位又应该负什么责任,会因为职责不清晰、权限不明确而出现互相推诿、互相逃避的情况,影响了河长制的执行力和实施结果的客观性。

  另外,河长制缺乏问责的法律依据,导致问责难以规范化和制度化。河长制是我国新时代水环境行政治理模式的创新之举,但是河长还不是职务,而是党政领导干部兼任的职责。在追责问责时,对于各级河长及相关责任单位在河流污染治理中所承担责任如何追究和处理,还没有明确的法律作为依据,缺乏程序公开透明度,难以确保问责的实效力度,从而造成河长制实施效果大打折扣。

  五、“小马拉大车”,人员少而不专

  河长制工作涉及的工作面广、工作量大、政策性强,时间紧、任务重。从各级河长办机构设置来看,总体规格不高,一些县区河长办仅为股级,且不是独立办事机构,当前一般都设在水务部门。河长办人员编制、经费尚未明确,只确定了成员单位分管领导和联络人,河长办工作人员少而不专,而且一兼多职,对河长制工作开展有一定的影响。

  虽然河长制纵向形成了省、市、县、乡、村五级 “河长责任链”,横向水利、环保、国土、农业、发改等部门各有分工、各具使命,形成治水网,但是河长办配置低,协调、督导其他部门单位工作开展难度大,成效不够理想,部门联动机制有待进一步畅通。管理体制不通畅,缺乏相应的衔接协调,虽然对五级河长的责任都作了明确,但职责要求还显得过于笼统,各级河长在河长制工作中的职能定位还不够明晰,五级职能界定还有待进一步细分明确,尤其是村级河长发挥作用有待提高。

  六、“历史存旧账”,河流治污困难大

  河流污染治理投资量大,一些地区GDP总量小,财政收入不高,对于解决多年积累的河流污染问题还是难度较大,出现治理经费严重不足情况,水污染治理的硬件设施无法满足,难以自主组织实施工程治理,不能全面保障河道治理成效,污水入河问题仍没有彻底解决。

  第一,污水管网不完善,污水排放严重。随着城镇化建设加快,城市人口急剧增加,城镇生活污水排放量较大,占全国污水排放量的70%以上。目前还未能将企业和社区产生的污水全部纳入管网体系,排到城市污水处理系统进行统一处理。许多城市的污水管网满负荷或超负荷运转,无法满足大量人口生活源污水排放需要;部分管网老化,排水不畅,遇汛期雨水倒灌造成污水外溢混排入河现象普遍。城乡结合部和城中村由于管网未配套,污水尚未完全纳入管网,存在污水直排入河问题,对河流造成污染。一些老旧小区雨污混流问题尚未解决,部分单位和商户私自将污水管涵接入雨水管网,造成污水直排入河。

  第二,污水处理厂出水水质不能满足地表水环境质量标准问题。有的污水处理厂由于使用年限较长,工艺落后,升级改造资金不足、工程进展缓慢,没有脱氮能力,在实际运行中一级A或一级B都达不到,存在偷排、长期超标排放现象,污水处理厂尾水造成河流监测断面的COD、氨氮等水质监测指标超标。有的污水处理厂中水排放口甚至就设置在河口,导致河口部分河段水体黑臭,造成河水质为劣Ⅴ类。

  第三,农业面源污染问题还未得到根本解决。农业对水污染主要是农业退水,包括农作物栽培、牲畜饲养、食品加工过程中排出的污水和液态废物。畜禽工业化养殖是农业污染的主要来源,据中国社科院有关数据表明,在农业源污染中,畜禽养殖业的化学需氧量、总氮和总磷分别占农业污染源的96%、38%和56%。一些养殖大县畜禽养殖临近河道,污染依旧严重,受规划制约,个别养殖大县可安排养殖用地少,禁养区养殖场退出、搬迁存在用地困难。加上县财力有限,禁养区养殖场关闭或搬迁给予补偿资金困难,使得工作推进困难较大。

  第四,水利基础设施建设维护工程量大。许多市级、县级河道设施都是修建于20世纪六七十年代,随着机构改革、区划调整和时代变迁,一些水利设施的权属不清,缺乏后期维护。堤坝未硬化、三类和四类病险水闸等情况较为普遍,一些控制性建筑物老化失修倒塌严重,无法运行应对排洪泄洪,再加上地方财政资金投入有限,长期缺乏系统治理,一些河流淤泥堆积、季节性断流现象严重,有些甚至失去了河湖基本生态功能,亟需进行治理。

  七、“人治”“权治”,制度缺乏长效性

  河长制的相关法律还不健全不完善,现行的涉水法律法规并未对河长制的实施提出明确规范的要求,河长制还是停留在“人治”“权治”阶段,离法治还有距离。[4]这制约了河长制的进一步落实。对于河长制,官本位思想还是根深蒂固,地方领导人长官意志和个人威信的因素起了很大作用。河长职务高,相对来说调动各种资源力度大,尤其是党政一把手担任的河长部署工作,下级会落实快,哪怕是治理的代价再大,也会把河道治理好,但是职务低的河长,比如乡长、科长、村长,大多数并非专业出身,河道治理起来难度大,效果要打折。正是因为人治、权治,导致河长制实施过程中有些地方重于立项目、上工程,寻求短快治理,出现“简单粗暴”现象。有时候也会出现领导关注了底下会工作推动升温,领导不关注了底下又冷淡了的现象;再加上领导因为工作职务调整变化频繁,新来领导关注重点不一样,也会导致河长制出现“忽冷忽热”的现象,这些都反映了各级地方政府和相关职能部门抓工作的“运动战”方式和目前制度执行落实的短期效应隐患。

  河流污染治理不是一场“运动战”,而是一场长期的“攻坚战”。依靠“河长”个人权力威信的“人治”“权治”确实是可以强有力地推动河长制立竿见影,但是就长久而言并无好处,存在着决策的随意性和行为后果的不确定性。河长制将治理水环境的各项职权集中于地方主要领导手中,既破坏了各职能部门原有的机制和结构,又加重了领导职责负担,只会在破除“九龙治水”的藩篱后又另落入短期效应的窠臼,必然导致治水工作的不稳定性。河长制作为一种新的管理制度,必须依靠完善的法律体系应对实际工作中所存在的一系列问题,才能保证河长制的长期效果。

  八、“政府包办”,治理体系不健全

  目前我国正在推动构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。河长制所要构建的水环境治理体系还存在“政府包办”的现状,企业的主体作用没有发挥,社会组织和公众还没有充分参与。

  第一,没有发挥企业主体的作用,社会企业参与积极性还不高。在如何把水资源转换为水资本上做得还不够,没有投融资渠道来积极引导社会资金参与河流环境治理和保护,企业和第三方参与的程度仍较低。资金投入上,以各级政府财政投入为主要渠道的资金投入模式仍未改变,而地区经济总量小,财政收入也不高,造成投资渠道单一,资金缺口大,成为制约流域治理的突出问题。

  第二,当前河长制没有发挥社会组织和公众参与治理河流污染的作用。一旦河流污染治理方面出了问题,老百姓就会把希望寄托在“河长”身上。而各级河长都是各辖区的党政领导,负责的地方经济社会发展任务繁重,辖区水环境治理任务艰巨复杂,治水工作精力有限,且缺乏水污染防治规划执行的专业知识,不可能只把精力全部用在河道上。沿河两岸成千上万家企业,排污没有预测性,河道污染不容易控制,单单依靠党政主要领导担任“河长”,很难解决治水的难题。目前很多沿河居民不了解河长制工作是做什么的,没意识到河流治理与自己有何关系。但是河流出现了污染,在实践中社会组织和公众难以提起环境公益诉讼,只能不断地找河长反映,河长制机构成了上访接待机构,甚至还会导致环境群体性事件,降低河长制的有效性。

  第三,科技手段引入运用不够。目前看,“互联网+”的智慧河长制综合管理平台、信息化管理系统技术已经逐步开始使用,但是还停留在初级阶段,智慧治水并未普及。河道踏查、河流水质监测、河道问题处理等,如果都单纯依靠人工完成,势必大打折扣。特别是河道监测预警系统还不完善,无人机侦察巡河设备不足,在跨区域河流断面、重要河流段、排污口以及路口由于资金问题还没有全部设置自动监测点和摄像头,在线监测、监控、排查和巡查还存在一些“死角盲区”。一些相关数据的采集、录入、共享、处理等还相对落后,如何借助运用国家GIS地理信息、GPS定位系统、互联网平台、云计算等技术手段,建立“大数据+河长制”的河湖生态智慧管理新模式还需要进一步的探索与创新。

[参考文献]

[1]初梓瑞,我国提前半年全面建立河长制[EB/OL].人民网,http://env.people.com.cn/n1/2018/0717/c1010-30153291.html,2018-07-17.

[2]水利部黄河水利委员会水资源公报2018[R].水利部黄河水利委员会,2019.

[3]高小娟.“河长制”深化推进流域治理的思考和建议[EB/OL].北极星环境修复网,http://huanbao.bjx.com.cn/news/20170420/821272-2.shtml,2017-04-20.

[4]王勇.水环境治理“河长制”的悖论及其化解[J].西部法学评论,2015(03).

责任编辑:洪业

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[作者简介]郭兆晖,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明部生态文明建设教研室副主任、副教授;钱雄峻,河北省秦皇岛市政府办公室干部;张弓,中国社会科学院大学人口与劳动经济系博士研究生。