“互联网+政务服务”三步走战略探究

2020-08-20
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来源:《行政管理改革》2020年第8期作者:徐敏宁 陈安国

[摘要]我国“互联网+政务服务”需经由三步走战略实现,即“实体中心为主虚拟中心为辅阶段,实体中心与虚拟中心并重阶段,实体中心为辅虚拟中心为主阶段”。在战略方向上,着眼于政府政府治理体系与治理能力现代化,用惠民价值导向划分三个发展阶段,明确不同历史阶段实体中心与虚拟中心的主次关系;在战略根本任务上,着眼于行政体制变革,用网络集成功能导向逐步建立橄榄型的政务服务体系,明确不同历史阶段实体中心与虚拟中心建设的根本任务;在战略微观举措上,着眼于服务中心的组织结构变革,用动态转化思想建立政务服务中心的全科窗口模式,推动实体中心与虚拟中心的无缝对接。

[关键词]互联网+;政务服务;三步走战略

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  一、引言

  政务服务中心是伴随着我国行政审批制度改革和服务型政府建设出现的一种新型政府行政运作体系和政务服务机构。[1]“互联网+政务服务”是我国政府治理体系与治理能力现代化最直接最具体的反应,是新时代行政体制改革的引擎。 随着互联网的快速发展,互联网对我国政务服务的影响不断加强,我国紧锣密鼓相继出台《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(国办发〔2016〕23号,以下简称《方案1》)、《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号,以下简称《意见》)与《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(国办发〔2018〕45号,以下简称《方案2》)等国家层面文件。这些文件虽已对“互联网+政务服务”做出了比较系统全面的规划,但是文件短期规划有余,长期战略规划不足,依然主要停留在运行机制层面,在战略方向上,没有明确不同发展阶段实体中心与虚拟中心的主次关系;在战略根本任务上,没有对未来虚拟中心与实体中心的规模进行系统规划;在战略微观举措上,没有传统窗口模式向“互联网+”现代窗口模式转变的有效方法,存在战略方向不明确、实体中心纵向布局头重脚轻、市级政务中心规模贪大求全、“一人一事一窗”传统窗口模式固化严重、窗口行政效能冷热不均、信息难共享、虚实两张皮等体制弊端和系列棘手问题。如果战略方向不清,一些事关长远的根本性问题不明确,就极易造成思想认识混乱,产生新的矛盾,甚或,产生新老矛盾的叠加效应。“互联网+政务服务”工作势必难以全面、深入、高效推进,势必影响我国政府治理体系与治理能力现代化进程。以人民为中心的“互联网+政务服务”三步走战略,既能消解体制性弊端与系列棘手问题,又能全面、深入、高效推进“互联网+政务服务”工作,深度促进我国政府治理体系与治理能力现代化。

  综合来看,国内外“互联网+政务服务”研究已形成一套比较成熟的体系,但微观研究的多,宏观研究的少;局部研究的多,系统研究的少;简单实证研究的多,理论建构研究的少;短期应景的多,长期谋划的少。几乎没有学者从历史视角研究实体政务中心与网上虚拟中心的关系与未来走向问题,如何遵循网络技术发展规律划分“互联网+政务服务”不同发展阶段,明确其发展方向;如何实现实体政务中心与网上虚拟中心深度融合与对接转化,深度推动国家治理体系与治理能力现代化;如何切实有效地破解“一窗一人一事”传统政务窗口模式?这些“互联网+政务服务”发展战略问题,既是急需解决的重大现实问题,又是崭新的研究领域。

  二、“互联网+政务服务” 三步走战略提出的实践逻辑

  《2018联合国电子政务调查报告》显示,我国电子政务发展指数为0.6811,位列第65位,其中在线服务指数为0.8611,位列第34位。[2]从统计数据看,我国“互联网+政务服务”建设已经取得快速发展,但依然处在粗放阶段,不仅存在信息难共享、虚实两张皮、地域差异大、形式主义等一些基本问题,而且在战略方向上,没有明确不同发展阶段实体中心与虚拟中心的主次关系;在战略任务上,没有对未来实体中心的规模进行系统规划;在战略举措上,没有传统窗口模式向“互联网+”现代窗口模式转变的有效方法。

  1.在战略方向上,实体大厅与虚拟大厅在不同阶段的主次问题不明确

  明确实体政务大厅与虚拟政务大厅在不同发展阶段的主次关系,是开展“互联网+政务服务”工作的前提,也是认识其发展规律的必然所需。纵观历史,公共部门的组织和管理变革都是围绕着信息技术变革进行的。互联网技术的运用是政务服务中心的必然趋势。[3]随着互联网的快速发展,我国“互联网+政务服务”必然要经过三个阶段:实体中心为主,虚拟中心为辅阶段;实体中心与虚拟中心并重阶段;实体中心为辅,虚拟中心为主阶段。在这三个阶段,实体中心功能逐渐淡化,虚拟中心功能不断增强。只有清楚认识这一规律并把握这一规律,站到历史高度,才能更好地对实体中心与虚拟中心的发展进行准确定位,各省市落实政策时,才能统筹规划,因地制宜地制定出具有战略性、科学性、根本性的分解政策。但《意见》只是指出,“2020年底前,实现互联网与政务服务深度融合”,“2017年底前,各省(区、市)人民政府、国务院有关部门要建成一体化网上政务服务平台”,没有明确“深度融合”的标准,以及2020年以后互联网与政务服务的融合方向。各省在落实《意见》制定的分解政策中,也只提及2020年前的规划方案。《方案2》(国办发〔2018〕45号)也只规划“到2018年底”“到2019年底”两个时间段的短期工作目标。

  目前,我国各地区、各层级、各领域、各部门,互联网+政务服务的发展水平不均衡,如果规划时间太短,规律不明,战略方向不清,不仅造成了“实体大厅与虚拟大厅在不同阶段的主次定位”这一重大问题难以界定;也造成一些地方在互联网+政务服务建设中只顾眼前不顾长远、只重形式不重实质等短视现象,或“应景点缀”,或“拔苗助长”,或“虚实两张皮”。从历史角度看,重复分散建设、工作被动应付疲于奔命等现象难以避免,互联网+政务服务的本质要求势必难以实现。

  2.在战略任务上,没有对未来虚拟中心与实体中心的规模进行系统规划

  目前,我国各省基本都已建立三级或四级政务服务体系,已形成了一个庞大的政务系统,政务服务中心或便民服务站已遍及全国各地。“互联网+政务服务”虽然起步晚,但《意见》已明确指出,“2020年底前,实现互联网与政务服务深度融合”,江苏等地的“不见面审批”更是将互联网与政务服务融合推向一个至高点。“互联网+政务服务”将处在一个飞速发展阶段。在这特定时期,对未来虚拟中心与实体中心的规模进行系统规划,正确认识和处理实体大厅建设规模问题又是一个非常重要而紧迫的课题,它将直接关涉到实体中心与虚拟中心能否深度融合与未来发展方向。如果对互联网的发展规律认识又不够,不能及时定位与处理实体中心规模,有些地方为了短期绩效,往往过度强调虚拟建设,继续扩大市级实体中心规模,忽视薄弱的乡镇街道的服务站点建设。结果不仅导致市级大厅的形象工程,抑制互联网的深度融合,而且导致相当一部分网络弱势群体线上线下都难以办事的尴尬局面。但不管是国家还是地方都没有相关文件提及这个问题。

  从互联网发展规律和实体虚拟融合角度看,互联网的扁平、交互、共享等特性必然要重构、压缩与转化实体大厅,实体大厅的规模应该逐渐缩小。从现有制度文件与大厅的功能定位角度看,大厅规模可以继续扩大。据2011年中办、国办的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》规定的“各地要因地制宜规范和发展各级各类服务中心”,地方可以本着服务横向到边原则,最大限度地集中审批与服务事项,最大限度地扩展实体服务大厅功能与规模。现有大厅多数是在这种制度与功能导向下建成。集中行政审批,方便民众,本无可厚非。但过于集中民生服务事项,过于扩大实体大厅功能,过于注重中心面积大小与中心建筑的外观形象等,“求大求全,求气派”“虚实两张皮”“线上线下都无门”等历史短视现象产生就有一定的必然性。

  从地方政府实践角度看,由于国家没有对实体中心发展规模进行系统规划,没有标准要求,目前整个政务服务中心格局呈现出一种头重脚轻现象,各地更多注重省、市县大厅建设,突出市级大厅建设。少部分省已建立的省级中心,远离民众;市级中心包罗万象、贪大求全,与县或市区中心功能交叉重叠;县或市区中心、乡镇街道中心建设力度不够。这种倒置的模型结构违背了便民核心价值取向,难以真正便民。

  3.在战略举措上,传统窗口向“互联网+”现代窗口转化问题不明确

  实体中心与虚拟中心在不同阶段的主次问题与规模问题是宏观的发展方向与功能定位问题。要真正实现互联网与政务服务深度相融,必然涉及微观视角,在组织结构上将 “一人一事一窗” 传统窗口向“互联网+”现代窗口不断转化,必须将宏观政策落实到现实的微观问题之中。因为政务服务中心的窗口设置职能配置将直接关系到行政效率、方便民众程度、政务中心发展规模和能不能促进行政体制改革等深层次问题,关涉到互联网与政务服务能否相加、怎么相加与相加的程度。“政府服务中心所涉及的事务触及公共权力行使的各个层面,可谓牵一发而动全身。”[4]目前,“一人一事一窗”传统模式固化严重,依然占主导地位,难以有效转化,严重制约互联网+政务服务的发展。许多地方政务服务中心窗口的改革只是象征式、应景式、点缀式,没有全局性、系统性、根本性。其原因是复杂的、多重的,但最关键的是互联网+政务服务的新型窗口模式没有明确界定,没有统一标准,没有一个适合各种层次中心的动态组织转化模式。虽然《方案1》《方案2》都提出,“一窗”受理、“整合构建综合服务窗口”,但是这只是解决“多门”到“一门”的最基本问题,并没有明确服务中心整个窗口的设置模式,也没有明确综合窗口的方法、标准、数量与不同层级政务服务中心综合窗口设置的差异等,更没有涉及通过中心窗口的模式设置不断压缩与转化中心规模问题。可以说,对窗口组织结构进行变革与重塑,实现“一人一事一窗”的传统串联窗口向“互联网+”并联窗口不断转变,是一个迫切需要解决的事关重大的现实问题,它将直接关涉到“互联网+政务服务”这一改革的进度与成败。

  三、“互联网+政务服务”三步走战略构想

  1.在战略方向上,着眼于政府治理体系与治理能力现代化,用惠民价值导向划分三个发展阶段,明确不同历史阶段实体中心与虚拟中心的主次关系

  首先,用信息惠民价值导向将我国“互联网+政务服务”发展划分为三个历史阶段。在战略定位上,结合我国社会主义现代化建设的战略目标,用惠民价值导向划分三个历史阶段:实体中心为主虚拟中心为辅阶段,实体中心与虚拟中心并重阶段,实体中心为辅虚拟中心为主阶段。将网络信息技术发展是否滞后民众需求,是否过度发展,是否真正惠民作为“互联网+政务服务”建设的出发点与落脚点;作为实体中心与虚拟中心发展规划的重要价值标尺;作为判断不同发展阶段实体中心与虚拟中心主次关系的重要依据。当然,划分阶段时不能一刀切,要立足于地域、城乡、民族等差异等实际情况,着眼于治理体系与治理现代化建设,突出战略性、规范性、指导性,要坚持多元发展梯度推进。

  其次,构建政务网民成熟度的预判机制。互联网用户的成熟度是决定互联网治理安排不可忽视的因素。[4]要准确划分“互联网+政务服务”发展阶段,必然要构建政务网民成熟度的预判机制。具体思路是:建立以政务网民规模、在线政务能力、在线政务习惯等作为分析要素的政务网民成熟度的指标分析体系。根据指标体系确定虚拟大厅的发展方向和速度,以及虚拟与实体在不同历史阶段的主次关系。分析指标体系时,不能唯领导意志与主观意志,必须遵循互联网发展的内在规律,要确立指导思想:互联网+政务服务发展程度主要是由民众的政务网络使用能力、意愿、习惯等政务网民成熟度来定位。要警惕两种现象:政务网民成熟度不高,政府过度强调虚拟大厅建设,忽视实体大厅基础性建设,民众线上线下都难以满足的弄巧成拙、欲速不达现象;政务网民成熟度比较高,政府过高定位实体大厅,虚拟大厅建设不足,信息发展难以惠民的民众多跑腿现象。

  2.在战略任务上,着眼于行政体制变革,用网络集成功能导向逐步建立橄榄型的政务服务体系,明确不同历史阶段实体中心与虚拟中心的根本任务

  首先,用互联网共享特性构建“互联网+政务服务”集成功能体系。当前,我国“互联网+政务服务”改革与探索依然停留在机制层面,“如何从机制变革上升到体制改革,这是行政服务中心普遍面临的挑战,也是当下地方行政管理体制改革的重大使命。” [5]该体系建设时,应充分考虑网络集成导向功能,即用网络平台的集成、交互、协同、共享等特性形成的增量资源与功能效应,对政务服务中心的功能与规模进行重新定位和不断压缩。该体系主要包括三大集成功能:网络平台自身形成的集成共享功能、职能机构集成联动形成的功能与社会主体集成共治形成的功能。职能机构集成联动又包括跨中心集成、跨部门集成与跨地域集成三部分。通过三大集成功能建设,在政府体系内,要形成一个纵向上能联动上下级政务服务中心、横向上能联动各相关职能部门和跨域的中心平台的纵横交错的审批集成网络;在政府体系外,要形成一个以政府为主导的社会组织、企业与民众能随时集成、联动、共享各种资源的多元共治格局。一方面,要最大限度地整合各方行政审批功能,减少政务服务中心不必要的功能设置,压缩中心窗口和人员数量;另一方面,要从根源上治理政务服务碎片化、条块化、区域化等分割格局,推动政务服务向跨层级、跨区域、跨专业、跨部门、跨系统等一体化服务转变。

  其次,逐步建立以县、市区实体大厅为中心的功能错位的橄榄型的实体政务服务体系。用网络集成功能导向和便民导向重新定位各层级的实体中心功能与规模。总体思路是:禁止再建省级中心,已建成的省级中心应尽量压缩规模,应突出省级中心制度供给、监督管理与统一的技术研发功能;限制市级中心再度扩张建设,逐步压缩市级已有平台功能,突出县区中心无法承载的重大经济项目的审批功能;健全县、市区实体中心功能,适当发展规模;健全乡镇街道的便民服务中心站点,突出便民服务。这种橄榄型模式能从根源上平衡政务服务中心结构,根治“头重脚轻”现象,以及市级中心贪大求全现象;能推动实体中心与虚拟中心深度相融。

  再次,明确不同发展阶段实体中心与虚拟中心的根本任务。第一阶段:突出互联网“四梁八柱”的基础工程建设,具体内容同“橄榄型实体政务服务体系”的总体思路;第二阶段:不断压缩转化市级政务中心,逐渐形成以县或市区政务大厅为中心的橄榄型政务服务体系格局,突出互联网的精细化、智能化建设;第三阶段:总体压缩转化实体大厅规模,保持橄榄型政务服务体系格局,进一步强化互联网的整体服务功能,在全国范围内基本实现行政审批服务现代化。

  3. 在战略举措上,着眼于服务中心的组织结构变革,用动态转化思想建立政务服务中心的全科窗口模式,推动实体中心与虚拟中心的无缝对接

  首先,构建政务服务中心的全科窗口模式。这种窗口模式可以细分为“大全科窗口模式”与“小全科窗口模式”。“大全科窗口模式”是由南京市栖霞区最早探索形成的。所谓“大全科窗口模式”就是政务服务中心的所有前台窗口都能办理该中心所有即办件的综合窗口模式。即办件是相对待办件而言,“大全科窗口模式”的前台综合窗口所有审批服务项目划分为即办件和待办件两类,即办件就是窗口人员可即刻办理的事项,待办件是前台窗口无法及时办理,要转交给后台办理的事项。“大全科窗口模式”前台所有综合窗口功能相同,都可以接受转交待办件,及时办理即办件。这种“大全科窗口模式”能均衡所有窗口的业务事项,整合共享各方资源,打破条块分割格局,根治服务窗口行政效能冷热不均现象,即有的窗口门庭若市,有的窗口冷清无人现象。但它对服务人员的要求很高,要求所有窗口服务人员都要经过专业化的技能培训,都能办理即办件。显然,这种模式适合于当前的乡镇街道便民服务站点和其它规模较小的政务服务中心的窗口设置。“小全科窗口模式”是整个服务中心所有前台窗口只有综合窗口和“一人一事传统窗口”两种类型窗口模式,那些业务量大的行业审批服务项目由“一人一事传统窗口”办理,那些业务量小的行业审批服务项目整合成综合窗口,由综合窗口服务办理。目前,许多政务服务中心的窗口设置模式实质上是“小全科窗口模式”。

  其次,政务中心采用动态开放的组织结构,建立“一人一事的传统窗口模式”向“小全科窗口模式”动态转化机制,“小全科窗口模式”向“大全科窗口模式”动态转化机制。这种转化模式应该建立在“一网通办”与电子证照不断完善的基础上,运用大数据定量分析系统,以窗口每月每日平均办件数量作为导向,建立各类窗口的月办结与日办结事项数量的指标体系;然后,根据这种数量指标体系制定各类窗口动态转化机制,确立传统窗口向小全科窗口和小全科窗口向大全科窗口转化的标准与速度。这种动态转化机制既能不断破除制度老化、部门固化与传统窗口固化等体制弊端,根治实体中心贪大求全、形象化与务虚化等棘手问题;又能不断优化政务服务中心前台窗口的组织结构,不断调整压缩前台窗口数量,进而不断调整压缩整个政务服务中心规模,实现实体中心与虚拟中心的无缝对接。随着互联网的快速发展,线上审批业务的不断增多,线下审批项目将不断压缩减少,实体中心规模应该不断地压缩,建立传统窗口向小全科窗口和小全科窗口向大全科窗口动态转化机制显得尤为重要。

  四、结论

  “互联网+政务服务”三步走战略不仅是理论认识问题,更是一个实践课题。每个阶段的判断和同步政策的制定必须遵循互联网自身发展规律,遵循政策自身运行规律和基本国情与民情,切不可主观臆断,人为拔高,操之过急。当前,我国的“互联网+政务服务”建设时间很短,总体上看,应该是处于实体中心为主虚拟中心为辅阶段。当前建设的主体思路应该既要强调“互联网+”的“四梁八柱”的基础工程建设,又要继续完善实体大厅的建设。党和国家的方针政策更应该体现这一规律。但是我国这几年出台的“互联网+政务服务”三项政策有许多不足,缺少长期战略眼光,政策连续性稳定性不够,目标制定缺少依据。例如,2016年4月《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(国办发〔2016〕23号)提出“一号一窗一网”建设目标,提出到2017年(文件中没有说明是哪一个月,从上下文语义看,应该是2017年年初)“基本公共服务事项80%以上可在网上办理”;2016年9月《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)提出“2017年底前,各省(区、市)人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台,全面公开政务服务事项”;2018年6月《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》三个(国办发〔2018〕45号)提出“一网、一门、一次”目标,提出到2018年底,“在‘一网通办’方面,省级政务服务事项网上可办率不低于80%,市县级政务服务事项网上可办率不低于50%”。从建设总目标上看,先提“一号一窗一网”目标,后提“一网、一门、一次”目标,虽然后一个目标更接地气,更有针对性,但短短的两年内目标变换太快,同时后一文件也没有说明两者的差异与内在逻辑关系,政策目标缺少连续性稳定性,地方难以有效贯穿落实。从建设的具体指标任务看,三个政策文件所提的指标任务都很高,并且都是在短短的几个月内完成,但“互联网+政务服务”建设涉及到互联网技术、政务服务中心规模、中心窗口设计、相关法律文件、民众网络使用成熟度等许多复杂因素,各地差异性又很大,在短短的几个月有些指标根本难以完成;从地方执行实践看,两个政策许多地方都没有有效落实到位。很显然这些指标任务缺少科学依据,带有很强的主观色彩。政策缺少长期战略眼光前文已阐述,不再累述。

  “互联网+政务服务”三步走战略要真正有效贯穿落实,必须要牢牢坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,真正以人民为中心,以效率效能为着力点,深度结合“四个全面”,尤其是要与全面依法治国,以及深化党和国家机构改革结合起来。“互联网+政务服务”要深度推进,尤其是要实现第一阶段向第二阶段转变,以及第二阶段向第三阶段重大转变的时候,实体中心将不断被压缩转化,甚或部分中心将被取消,虚拟中心将被不断放大与强化,不仅仅会涉及窗口结构、行政中心规模、人员分流等基本问题,更会涉及到整个行政体制格局、法律法规制定和政治责任与担当等重大问题。

[参考文献]

[1]王澜明.我国政务服务中心的建设和运行[J].中国行政管理,2012(9).

[2]EG资讯[J].电子政务,2018(10).

[3]靳江好等.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理 ,2012(12).

[4]孙宇.互联网治理的模型、话语及其争论[J].中国行政管理,2017(5).

[5]沈荣华等.从机制到体制:地方政府创新逻辑—以行政服务中心为例[J].行政论坛,2012(4).

责任编辑:洪业

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[基金项目]西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“西藏互联网+惠民式政务服务体系机制化研究(18BGL002)。

[作者简介]徐敏宁,江苏省委党校(行政学院)副教授、硕士生导师;陈安国,中国人民大学长江经济带研究院研究员,中国人民大学食品安全治理协同创新中心高级研究员。