加快建立海南自由贸易港开放型经济新体制

2020-08-20
20 2020-08

22:50

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来源:《行政管理改革》2020年第8期作者:迟福林

[摘要]在全球经济格局发生复杂深刻变化的背景下,加快建立海南自由贸易港开放型经济新体制,是形成法治化、国际化、便利化的营商环境的重大举措,是我国积极推进经济全球化、坚定不移扩大开放的实际行动,是我国高水平开放的重要标志。加快推进海南自由贸易港建设进程,就是要把制度集成创新摆在突出位置,对标当今世界最高水平开放形态,尽快形成既有中国特色、又有较强国际竞争力的自由贸易港开放型经济新体制。

[关键词]海南自由贸易港;开放型经济;创新

[中图分类号]D63 [文献标识码] A

  2020年6月1日,习近平总书记对海南自由贸易港建设作出重要指示,强调“在海南建设自由贸易港,是党中央着眼于国内国际两个大局、为推动中国特色社会主义创新发展作出的一个重大战略决策,是我国新时代改革开放进程中的一件大事”。

  当前,在全球经济格局发生复杂深刻变化的背景下,加快建立海南自由贸易港开放型经济新体制,是形成法治化、国际化、便利化的营商环境的重大举措,是我国积极推进经济全球化、坚定不移扩大开放的实际行动,是我国高水平开放的重要标志。加快推进海南自由贸易港建设进程,就是要按照习近平总书记“把制度集成创新摆在突出位置”的要求,对标当今世界最高水平开放形态,尽快形成既有中国特色、又有较强国际竞争力的自由贸易港开放型经济新体制。

  一、建设海南自由贸易港的战略意义

  新冠肺炎疫情全球大流行对全球经济造成严重冲击,并将影响经济全球化的现有格局。在这个特定背景下,要加快推进海南自由贸易港建设,以彰显我国“坚定不移扩大对外开放”的决心。

  (一)经济全球化面临着严峻挑战

  1.“挑战性全球化”,并且挑战前所未有。疫情在全球蔓延,“挑战性全球化”的特点日益突出。例如,逆全球化的思潮抬头,全球化面临着倒退的挑战、结构性重组的挑战。

  2.重创全球经济增长,并将导致全球经济陷入衰退。疫情严重冲击全球供应链、产业链,严重冲击部分行业;疫情重创国际贸易,导致全球经济增长速度下降;疫情导致全球经济衰退,并增大全球经济危机的可能性。

  3.改变全球化既有格局,并将形成全球化的新范式。疫情蔓延助推了某些孤立主义、单边主义、民族主义和贸易保护主义思潮;疫情蔓延严重影响双边、区域贸易投资自由化和经济一体化进程,增大了某些自贸协定谈判的变数;疫情蔓延使大国经贸关系面临更为复杂的变化。

  (二)建立高水平开放型经济新体制

  1.从制造业领域为主的开放到服务领域为重点的开放。一方面,服务领域已成为我国扩大开放的重点。2005-2018年,我国服务业实际利用外资规模由149.1亿美元增长到931.2亿美元,年均增速达到15%,高于我国实际使用外资平均增速10个百分点;在全国实际使用外资总量中的比重达到69%,是制造业的2.25倍。另一方面,服务贸易仍是我国开放的突出短板。目前,我国服务贸易占贸易总额的比重低于全球23.1%的平均水平。“十四五”时期,从制造业领域为主的开放到服务领域为重点的开放转型将成为一个基本趋势。海南自由贸易港产业定位在符合自身特点的基础上,要适应服务业开放的大趋势。

  2.从商品和要素流动型开放到规则等制度型开放。当前,我国正由要素流动型开放向规则等制度型开放转变,包括按照公开市场、公平竞争的原则,推进国有企业改革、知识产权保护、产业政策、政府补贴、环保标准等与世界经贸规则的对接,并形成与之相适应的制度与政策体系。自由贸易港是制度型开放的最高形态,海南应在制度型开放方面取得重要突破。

  (三)打造引领我国新时代高水平开放的鲜明旗帜

  1.建设海南自由贸易港是我国推动经济全球化的实际行动。在经济全球化受到严重冲击的背景下,加快推进海南自由贸易港建设,彰显了我国进一步扩大开放、更深程度融入世界经济的决心,是支持经济全球化、构建人类命运共同体的实际行动。以高水平开放吸引全世界投资者到海南投资兴业,实现各方共享中国发展机遇、共享中国改革成果;率先探索实行世界最新、最高经贸规则,将海南自由贸易港打造成为我国融入世界经济的前沿地带。

  2.以制度型开放率先推动建立高水平开放型经济新体制。海南自由贸易港以制度型开放为重要标志,主动适应全球经贸规则重构新趋势,充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法,将开放政策与制度创新结合起来,形成具有国际竞争力的自由贸易港政策与制度体系,为我国推进制度型开放提供先行先试经验。

  3.推进区域一体化进程,打造我国面向太平洋、印度洋的对外开放门户。充分发挥海南地处太平洋和印度洋要冲的特殊区位和地理优势,利用建设自由贸易港的契机,通过制度型开放、全方位开放,使海南成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户与21世纪海上丝绸之路的重要战略支点。由此,增强海南自由贸易港的区域辐射带动作用,打造我国深入融入全球经济体系的前沿。

  二、建设海南自由贸易港的战略任务

  以制度型开放加快建立开放型经济新体制,是海南自由贸易港制度创新的战略任务。海南要全方位、大力度推进改革创新,以高水平开放促进全面深化改革。

  (一)对标世界最高水平开放形态

  1.对标国际自由贸易港的一般特征。按照“一线放开、二线管住”的基本要求,在海南实行高水平贸易和投资自由化便利化政策,完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度,保障货物、服务、资金、人员、信息等要素流动自由化和便利化。

  2.对标世界最高水平的经贸规则。率先在海南探索实施“零关税、低税率、简税制”,提升自由贸易港的全球资源配置能力和全球服务能力;借鉴并率先实施国际最新投资贸易协定的相关条款,尽快开展电信、环保、劳工、政府采购等领域的先行先试;引入发达经济体的服务业管理标准与人才互认标准,在服务贸易、数字贸易等重点领域加快探索形成高标准“中国版”经贸规则。

  3.对标国际一流营商环境标准。聚焦贸易投资自由化便利化,要全面实施自由企业制度,保障市场主体实现在负面清单外自主注册、自主变更、自主注销、自主经营;要强化竞争政策的基础性地位,形成公开市场、公平竞争大环境;要建立严格的产权保护与知识产权保护制度,构建与国际接轨的多元化纠纷解决机制,为全世界投资者、创业者打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。

  (二)以制度型开放为主要举措的制度创新

  1.以贸易自由便利为目标的海关监管制度创新。实行“一线”放开,“二线”管住,岛内自由。例如,在严格监管下实现自由贸易港内企业自由生产经营;产品附加值增加30%可作为岛内产品进入14亿人国内大市场。

  2.以大幅放宽市场准入为重点的投资自由便利制度创新。例如,“非禁即入”,实施市场准入承诺即入制;创新自由投资的相关制度;完善产权保护;平等待遇,公平竞争。

  3.以扩大金融开放为重点的跨境资金自由便利制度创新。海南金融开放需要一个过程,需要在高水平开放中加快海南金融体制创新。要扩大金融业开放范围;加快金融改革创新;积极发展离岸金融业务。

  4.以加快开放的人才政策为重点的人员进出自由便利制度创新。例如,提供高水平的人才移民服务;实行更加便利的出入境管理政策,有序扩大签证范围。

  5.以高度自由便利开放政策为重点的运输往来自由便利。要实行更加开放的航运制度;加快建设“中国洋浦港”,把洋浦港打造成为以油气资源储藏、加工、运输、交易为重点的国际性航运枢纽。

  (三)打造国际化、法治化、便利化的营商环境

  1.以制度型开放为重点充分激发市场活力。市场活力不足、市场主体薄弱,是海南经济实力弱的突出表现。加快自由贸易港建设,关键是要尽快集聚一批具有较强竞争力的市场主体。要进一步激发各类市场主体活力,在市场准入承诺即入制、投资自由制度、公平竞争制度、产权保护制度等方面探索符合自由贸易港发展的制度安排。以制度型开放推动自由贸易港的开放政策、税收政策等政策优势与制度创新相结合,形成市场环境建设的突出优势。

  2.以建设高效率政府为重点的行政体制改革。要采取特别举措,建立与最高水平开放形态相适应的高效率行政体制;要建立政府政策诚信制度,强化对政府政策执行的约束,提高政府效能,降低企业办事成本;要进一步提升政府公信力,引领其他领域信用建设,推动建设诚信社会,打造国际一流的营商环境。

  三、建设海南自由贸易港的战略行动

  面对新形势、新挑战,当务之急是以服务业项下自由贸易的“早期安排”,实现服务型经济发展的新突破,以吸引更多境内外企业到海南创新创业。

  (一)以“早期安排”取得“早期收获”

  1.以扩大服务业市场开放的“早期安排”取得产业发展的“早期收获”

  ——以文化产业市场开放的“早期安排”取得旅游国际化水平提升的“早期收获”。例如,取消外商投资文化、体育、娱乐企业的股比限制,率先在这些领域实行“零关税”的“早期安排”,以取得文化娱乐与旅游融合发展的“早期收获”,并由此促进海南现代服务业的较快发展。

  ——以教育市场开放的“早期安排”取得“教育开放创新岛”的“早期收获”。要在符合条件和标准、严格监管的前提下,允许并鼓励境外资本在理工农医类等领域独立办学。

  ——以医疗健康市场开放的“早期安排”取得“医疗健康岛”的“早期收获”。把博鳌乐城国际医疗旅游先行区建设成为“国际性医疗硅谷”的同时,尽快把其中某些政策逐步在全省推广实施,以努力在医疗健康产业的高度开放方面取得“早期收获”。

  ——以高新技术产业开放的“早期安排”取得“智慧海南”建设的“早期收获”。推进高新技术产业开放,促进大数据、区块链、云平台等新兴技术与传统产业融合。

  2.以实施“零关税”的“早期安排”取得制度创新的“早期收获”

  ——对医疗健康、文化娱乐、旅游、教育、科技研发、会展等服务业行业发展所需原材料、基础设施配套的用品设备进口实施“零关税”,并免除进口环节增值税;对事关民生的重点行业实施“零关税”。

  ——把日用消费品“零关税”作为“早期安排”的重中之重。尽快在日用消费品领域做“零关税”的“早期安排”,这有利于解决本岛居民收入不高但生活成本却高企不下的突出问题。

  ——把防止走私和保障公众安全作为海南自由贸易港海关监管的基本要求。作为一个相对独立的岛屿,加上现代科技监管手段的有效应用,海南有能力、有条件把“零关税”的风险降至最低。

  3.以人才制度创新的“早期安排”取得广揽人才的“早期收获”

  ——创新人才发展制度的“早期安排”。探索实行政务官和事务官分类管理制度,事务官参照国际标准实行市场化薪酬待遇;除党政部门外,事业单位、社会组织等从业人员取消编制管理,全面实行聘用制。由此,打破人才管理行政化、封闭化的传统格局,建立以专业性、开放性为导向的人才管理体制。

  ——出台吸引人才的特殊政策的“早期安排”。尽快改变海南教育、医疗、高新技术产业相对落后的现状,要力争在税收政策上率先实现突破。

  ——建设服务人才发展环境的“早期安排”。以建立多种类型的平台为主体吸引海内外人才,营造创新创业的良好环境,建立并完善国际化人才服务及用工环境。

  (二)2025年初步形成自由贸易港的政策与制度体系

  例如,加快营造国内一流的营商环境,助推市场主体数量增长,明显提高重点产业竞争力,不断提升经济社会发展的质量和效益;有力有效防范和化解各种风险;加快建立与自由贸易港建设相适应的法律法规。

  (三)2035年自由贸易港政策与制度体系更加完整、更加成熟

  例如,建立自由化、公平化、法治化的高水平贸易投资规则;实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动;营商环境更加优化,法律法规体系更加健全,风险防控体系更加严密,现代社会治理格局基本形成,成为我国开放型经济新高地。

  四、疫情冲击下海南自由贸易港建设的战略举措

  适应高水平开放新趋势,要赋予海南更大改革自主权,支持海南全方位、大力度推进制度集成创新,积极探索建立适应自由贸易港建设的体制机制安排。

  (一)以产业项下的自由贸易推进产业发展进程

  1.以产业大开放形成产业大发展的新格局。产业基础薄弱是海南自由贸易港建设的突出问题。2019年海南旅游业增加值仅相当于上海2018年的1/5;[1]高新技术产业增加值不足北京的1/30。[2]海南建省30多年的实践表明,没有产业大开放就没有产业大发展。加快建立以旅游业、现代服务业与高新技术产业为主导的自由贸易港产业体系,重在加快推进服务业项下的自由贸易进程。例如,建设国际旅游消费中心,关键在于加快推进旅游、文化、体育、娱乐、免税购物等产业项下的自由贸易进程;发展海南热带现代农业,出路在于通过加快推进物流、加工、包装、仓储等生产性服务业项下的自由贸易进程以及中央赋予的海南原产地政策等,将海南打造成为背靠14亿人的国内大市场、面向泛南海区域的热带农产品加工、储藏、交易中心。

  2.以高水平开放推进教育、医疗与公共卫生的高质量发展。发展现代服务业与高新技术产业,重在引用人才。进入发展新时代,在以事业吸引人才的同时,高水平的教育、医疗与公共卫生发展水平成为吸引人才、留住人才的重要基础条件。从现实情况看,海南有一流的生态环境,但教育、医疗与公共卫生发展水平仍比较落后。为此,要以高水平开放,大力引进国内外优质医疗资源、教育资源。若经过5-10年的努力,使海南的教育、医疗与公共卫生发展水平接近或达到国内发达地区的水平,海南发展现代服务业、高新技术产业就有了重要基础和条件,海南人民的幸福感、获得感就会明显增强。

  3.要着眼于加快现代服务业与高新技术产业发展,形成开放政策的“早期安排”。与上海等发达地区不同,海南工业体系和现代服务业发展严重滞后,各类产业园区对全省产业发展的拉动作用有限。从海南的省情出发,自由贸易港“早期安排”设计,要立足于现代服务业、高新技术产业基础十分薄弱的现实情况,在注重园区发展的同时,尽可能将开放政策与“零关税、低税率、简税制”等特殊政策的“早期安排”向全省重点产业倾斜。

  (二)打好“两张王牌”

  1.以健康“王牌”形成疫情下自由贸易港开局新亮点。疫情在对旅游业等服务业产生严重冲击的同时,也对“健康海南”提出迫切需求。建议尽快在医疗健康领域推出某些“特别之举”,着眼于建设高质量公共卫生防控救治体系,争取“十四五”末期将卫生支出占财政支出比提升至10%以上,其中公共卫生支出比重显著提升。

  2.以免税购物“王牌”尽快在日用消费品领域实行“零关税”的“早期安排”。2018年,海南人均旅游花费仅为大陆居民出境旅游平均花费的23%,是大陆居民赴夏威夷旅游的11%、香港的21%、台湾的28%。[3]建议尽快在日用消费品领域实现“零关税”,使免税购物政策惠及全体游客和全省居民;同时推进免税购物市场的全面开放,由此,加快国际旅游消费中心建设进程。

  (三)打造国际化、法治化、便利化的营商环境

  形成以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导的海南自由贸易港产业体系,加快培育具有海南特色的合作竞争新优势,关键是要尽快集聚一批具有较强竞争力的市场主体。要以制度型开放为重点打造公开、透明、可预期的投资环境,充分激发市场活力。

  1.要建立健全公平竞争市场制度,强化竞争政策的基础性地位。打破市场垄断与行政垄断,确保各类所有制市场主体在要素获取、标准制定、准入许可、经营运营、优惠政策等方面享受平等待遇。政府采购对内外资企业一视同仁。

  2.统筹强化产权保护与知识产权保护。加快产权保护制度化、法治化进程,依法保护私人和以民营企业与中小企业为重点的法人财产的取得、使用、处置和继承的权利,以严格的法治维护商业自由和市场秩序;加大知识产权侵权惩罚力度,实现知识产权保护标准、规则等与国际接轨。

  3.要着力推进政府机构改革和政府职能转变。进一步推动大部门制改革,明显提升政府政策执行效率,打通政策落实的“最后一公里”;加快推动政府向市场、社会放权,实质性转变政府职能。

[参考文献]

[1]海南统计年鉴2019.2019年海南旅游总收入超千亿[EB/OL].新华网,2020-01-09;2018年上海旅游业增加值占GDP6.4%[EB/OL].上海金融新闻网,2019-03-14.

[2]海南高新技术产业迸发新势能[N].海南日报,2020-03-10;2019年北京市国民经济和社会发展统计公报.

[3]2018年中国游客出境游人均花费800美元[N].人民日报,2019-03-14;夏威夷旅游局网站;香港统计年刊2019;2018年来台旅客消费及动向调查[EB/OL].台湾观光局网.

责任编辑:文心

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[作者简介]迟福林,中国(海南)改革发展研究院院长。