破解政策执行困境:基于多任务委托代理模型

2020-09-24
24 2020-09

22:30

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来源:《行政管理改革》2020年第9期作者:许光建 卢倩倩 许坤
[摘要]本文以重点生态功能区产业准入负面清单制度实施为例,选择广西壮族自治区天等县为分析对象,分析了多任务冲突导致政策执行偏差的理论机制,总结了通过调整委托代理模式和激励结构以纠正政策执行偏差的地方实践经验。多任务冲突引致政策执行偏差的理论机制是:在自上而下的政策执行过程中,当新政策带来的政策执行任务与现行地方政府任务存在冲突时,将所有政策委托于单代理人会导致代理人选择性地完成使自身收益最大化的政策任务组合,使某些政策不能很好的贯彻落实。分析结果表明:在当前经济发展阶段和经济发展方式下,地方政府“代理”的经济发展任务和环境保护任务存在矛盾;在国家重点生态功能区产业准入负面清单制度实施过程中,调整作为激励结构基础的政府绩效考核方式以及执行监督方式的委托代理模式,是解决经济发展和环境保护任务冲突的关键;激励不相容、地方政府官员专业能力不足、政策执行预算约束缺乏等是导致政策偏差的重要原因。解决任务冲突的地方实践经验是:将存在“冲突”的不同任务分别委托于独立的代理人,并提供与多任务相匹配的激励结构,是解决多任务冲突导致的政策执行偏差的现实路径。

[关键词]政策执行偏差;多任务委托代理模型;重点生态功能区;负面清单制度

[中图分类号] D63  [文献标识码] A

  一、引言

  公共政策有效执行是政策目标实现的基本前提。[1]我国经济社会发展正迈向新时代,经济发展在实现“中国奇迹”的同时,诸如环境污染等经济发展“副产品”亦成为继续提高居民幸福感的障碍——社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾”。2010年,国务院印发《全国主体功能区规划》,从国家战略层面对国土空间利用进行规划,并对不同地区生态环保责任进行重新调整。2016年,国家发改委印发《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》,以期通过产业结构调整改善重点生态功能区生态环境质量。然而,与诸多其它环保政策类似,重点生态功能区产业准入负面清单政策实施存在象征性执行问题,部分地区执行情况堪忧。为何生态环保政策难以有效执行?本文对此问题进行深入分析。

  基于多任务委托代理理论,本文以广西壮族自治区天等县重点生态功能区产业准入负面清单制度实施为例,对政策执行过程中的权责分配、执行主体、激励结构和强度以及不同层级代理人行为选择进行了分析,并总结了委托代理模式转变和激励结构调整实现纠正政策执行偏差的理论机制。就政策执行偏差的原因而言,在存在任务冲突的多任务委托代理结构中,将所有任务委托于单代理人,如地方政府同时需要发展经济和保护生态环境,会导致代理人选择性地完成使自身收益最大化的“任务完成度”组合,进而导致某些任务不能很好执行,甚至不被执行。就改善政策执行效果而言,通过调整作为激励结构基础的政府绩效考核方式以及执行与监督方式的委托代理模式,是改善政策执行效果的关键。本文的分析结论是,在存在任务冲突的多任务委托代理结构中解决多任务冲突导致的政策执行偏差问题,需要将存在“冲突”的不同任务分别委托于独立的代理人,并提供与多任务相匹配的激励结构,实现激励相容。本文的创新之处在于,基于多任务委托代理理论,从政策关联的新视角阐释了政策执行偏差出现的原因及理论机制,并提出了解决政策执行偏差的准则。

  二、文献综述

  政策执行偏差是指政策执行结果偏离政策制定目标,又称为政策执行异化、政策执行梗阻或政策执行阻滞,其表现形式包括行政性执行、变通性执行、实验性执行和象征性执行,[2]以及截留式执行、附加式执行和曲解式执行。[3]现有关于政策执行偏差原因的研究,可分为外部决定论和内部决定论:(1)政策执行偏差外部决定论认为,导致政策执行偏差的原因是外部环境,如法律和制度;(2)政策执行偏差内部决定论认为,不能将政府政策制定和执行过程视为“黑箱”,政策内容和政策执行结构才是导致政策执行偏差的根本原因。

  (一)外部影响因素:执行环境

  根据已有文献,政策执行偏差的外部影响因素主要是政策执行所需依赖的外部环境。[4]首先,政策执行需要充足的外部信息。由于行政资源稀缺,政策执行主体不可能实时获取政策对象信息,政策对象亦因受教育水平局限无法获知准确的政策信息,因而导致政策执行的“随意性”。[5]其次,政策执行需要完善的法律保障。[6][7]以农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分立”为例,《物权法》《土地管理法》和《农村土地承包法》均未明确界定农村土地所有权、承包权和经营权的权利内容,导致“三权”难以获得法律保护,相关诉讼几近无法可依。[8]更重要的是,政策执行必须考虑政策客体的差异性。不同地区的政策客体或相同地区的不同政策客体群体之间均存在较大差异,若政策将所有客体等同视之,则会导致相关政策在部分地区难以推行。最后,政策执行主体能力限制亦是导致政策执行偏差的原因。印子(2014)认为由于基层政府缺乏信息获取能力和组织管控能力,致使作为政策执行者的基层政府行政能力不足。而基层政府行政能力不足的根源是,由于受教育水平和思想观念限制,乡村基层政策执行者难以理解政策中的新理念,[9]导致政策不能按照预定方案有效执行。总而言之,外部决定论认为,政策执行偏差是由于政策执行必须具备的环境条件和宏观形势缺乏导致的,[10]进而最终导致政策目标无法实现。[11]

  (二)内部影响因素:执行结构

  本文认为,政策执行的本质为执行者完成政策制定者的发包任务或实现上层政府下达的政策目标,因此可以使用委托代理理论分析政策执行结构与执行过程。根据委托代理理论,委托人与代理人之间可能存在利益不一致或利益冲突现象,并且委托人和代理人存在信息不对称,因此会产生“道德风险”等代理问题。而在全国性政策中,中央政府作为制定政策者并努力促成政策代理这一理论为重新审视我国政策执行提供了新的视角。我国政府间关系表现为,在多层级委托代理行政体系中,中央政府作为政策制定者而非政策直接执行者会通过省级政府或中央政府部委逐级“分包”至市县政府及其职能部门,并由市县政府执行,这也是众多学者从政策执行过程角度分析政策执行偏差的原因。[12][13]这一判断的法理依据在于,《中华人民共和国宪法》中第一章第三条“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”和第三章第三节第八十九条“国务院行使下列职权”中“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”,明确规定了中央政府与地方政府的领导与被领导关系,并且说明当二者发生矛盾时中央政府有权纠正地方政府行为。

  在实践中,首先,吴少微、杨忠(2017)提出在多层级委托代理结构中,代理人与委托人的目标并非总是一致的,代理人在政策执行过程中会引入个人利益,[11][14]并在出现目标冲突时选择对自身有利的政策执行方式,如违背上级行政命令[15]或象征性执行。其次,在多层级委托代理结构中,代理人行为绩效考核的依据不是政策执行结果,而是外部绩效考核评价指标体系,因而政策目标与代理人绩效考核标准的偏离,而不是委托人目标与代理人目标的偏离,是政策执行偏差的根源。[16]此外,在多层级委托代理结构中,中央政府是政策的“战略”制定者,中间层级政府是政策的“战术”制定者,基层政府是政策的“方案”实施者。[17]为使基层政府能够更好应对政策执行过程中的问题,上级政府赋予下级政府适度“自由裁量权”,并最终因监督机制缺失而转变为完全“自由裁量权”。[18]多层级委托代理结构亦会导致稀缺资源在不同层级间分散,最终用于政策执行的人力资源、财政资金、物质资源和信息资源等均难以满足政策执行的需求。最后,虽然我国宪法中规定中央政府通过地方财政审计监督、上级行政机关监督、监察机关监督等对地方政府政策执行进行约束与监督,但在政策执行过程中,我国行政体系缺少政策控制过程,如控制主体、控制工具、控制标准、反馈机制和控制激励等,[19][20]其结果是无法在政策执行结果偏离政策目标的初期阶段就采取措施纠正偏差。此外,中央与地方政府的委托代理属于多任务委托代理,地方政府作为代理人需要完成中央政府委托的多项任务,因此在政策执行过程中一些地方政府可能会利用自由裁量权决定对于不同政策任务目标的注意力分配和努力程度。而不同政策任务目标间可能存在强替代性,因此中央政府应当根据不同政策的性质及对不同政策的实现程度要求进行绩效考核设计,即实现激励约束相容。

  (三)内部影响因素:政策制定

  尽管政策执行结构存在诸多问题,但政策制定者在政策制定过程中提供的有效解决方案不足才是导致政策执行偏差的原因。本文认为,政策制定不仅是政策目标、执行分工、权责分配、激励结构以及监督体系的集合,更应该是针对待解决问题及政策执行中面临的新问题的“总体设计”。根据多任务委托代理理论,尽管中央政府与地方政府间存在目标不一致,但如果中央政府在政策制定过程中通过调整激励结构解决了目标不一致造成的动力不足问题,那么政策依然能有效执行。首先,杨宏山(2014)认为在中央政府政策制定过程中,对政策目标和政策工具等的描述通常是模糊的,或不同目标与工具是相互冲突的,最终导致政策难以有效执行。[21][22][23]例如,在农村土地流转政策执行过程中,政策制定者未能通过调整政治激励结构和经济激励结构,才是导致基层政策执行者缺乏动力的根本原因。与之类似,中央政府在政策制定过程中,未能关注政策对象群体在不同地区之间以及群体内部的差异性,忽视政策客体利益诉求异质性的政策目标设计本身不合理,基层政策执行者只能选择性执行或象征性执行。此外,在我国行政体系中,中央政府是政策的“战略制定者”,省级政府是政策“战术制定者”,市县级政府自主选择执行方案,并由乡村或街道政府机构执行。政策制定者与政策最终执行者之间不存在直接委托代理关系,因而政策制定者没有将诸如政策目标、政策执行原则、激励和监督等内容纳入考虑范围,亦不会提供详细政策执行方案指导政策最终执行者的行动。

  (四)扩展:政策关联视角

  总的来看,现有关于政策执行偏差的研究大多关注政策本身,以及关注政策执行所依赖的执行结构和政策执行环境,对不同政策间的关联关注不足。首先,政策执行所依赖的外部环境是长期稳定的,基层政府在同一时期内需要执行许多政策,但并非所有政策均存在执行偏差问题。其次,中央政府将政策执行“任务”委托于地方政府时,均希望地方政府能有效执行;而地方政府有效执行政策不仅能获得经济收益,亦能获得政策收益,因而有效执行政策是“共同目标”。最后,由于信息难题,政策制定者不可能提供所有问题的解决方案,更不可能提供由解决方案衍生出的问题的解决方案。

  基于此,本文基于多任务委托代理理论,从政策关联的角度阐释了地方政府政策执行偏差出现的原因,并分析了地方政府根据多任务激励结构的变化调整自身政策执行决策的理论机制,进而提出解决政策执行偏差的建议。

  三、天等县重点生态功能区的委托代理结构的分层级目标与激励条件分析

  2014年,天等县被确立为《国家主体功能区规划》和《广西主体功能区规划》确定的国家级重点生态功能区和自治区级桂西南生态功能区的限制开发区,是国家和自治区主体功能区建设首批试点示范县,同时天等县又是国家扶贫开发工作重点县,面临经济发展与生态环境保护双重压力。因此,以天等县作为分析对象比较具有代表性。下文将从委托代理结构与委托代理人的行为选择两个方面分析天等县在重点生态功能区产业准入负面清单制度中的政策执行偏差。

  (一)权责配置

  在权责配置方面,纵向配置上中央政府明确界定了不同层级政府和不同政府部门在重点生态功能区政策实施过程中的权力和责任。根据《全国主体功能区规划》(国务院2010年发布),中央政府及其部委负责重点生态功能区的规划,省级政府负责所辖区域内重点生态功能区的实施原则,市县政府是重点生态功能区相关政策的直接实施者,省级政府承担指导市县政府落实相关政策的责任。在权责横向配置上,主要表现为执行主体——县级政府的职能部门采用“X+N”的方式分别承担重点生态功能区专业领域的相应责任,“X”为有限个牵头单位,“N”为多个责任单位,这也是我国地方政府政策执行的常规模式。例如,天等县人民政府办公室2019年6月发布的《天等县大气污染防治攻坚三年作战方案(2018—2020年)》中“环境准入清单编制工作”的牵头单位为县发改局、生态环境局,责任单位为县工信局、自然资源局等。此外,根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(国务院2016年发布),行政区域内的生态环境保护由本地区政府负责,省级环保部门负责本地区内的生态环境监管。其中,省级环保部门负责规划省级行政区域内的生态环境监测网络,对省级环保许可事项进行监管执法,处理跨市环境纠纷;市级环保部门实施行政区域内的环境监督执法,统筹协调环境保护许可;县级环保部门负责现场环境执法(注:2018年3月,国务院机构改革方案公布,要求整合原环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调工程建设委员会办公室担负的多项职责,组建生态环境部,不再保留原“环境保护部”。但由于《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》并未进行修订,因此此处仍使用“环保部门”称谓,下同。由于原环境保护部直接并入生态环境部,因此本文非法规引用部分仍使用“生态环境部门”称谓。)。同时,环境监测和环境执法实行相互分离的管理体制。

图1 重点生态功能区政策执行的权责配置

资料来源:作者自制

  (二)各级政府政策目标

  在层级制的多任务委托代理结构中,中央政府并非将“任务”直接委托于政策的最终执行主体,而是由中间层级的省级政府代理中央政府的“任务”,再由省级政府将“任务”向下委托。在层级制中,中央政府是任务的战略制定者,省级政府是任务的策略制定者,市县政府是策略执行者。因此,不同层级政府会将政策目标进行层层分解。

  在生态功能区的社会经济发展政策方面,根据《全国主体功能区规划》(国务院2010年发布),中央政府作为国家重点生态功能区的战略制定者和最高委托人,旨在实现图2中的15个目标。可见,中央政府政策目标意欲实现生态环境改善、社会福利帕累托改进和经济发展。而省级政府在层级制结构中,既是中央政府的代理人亦是市县政府的委托人。根据《广西壮族自治区主体功能区规划》(广西壮族自治区政府2013年发布),广西壮族自治区政府作为区内重点生态功能区的策略制定者和中间委托人,旨在实现图2中的17个目标。作为中央政府的代理人,广西壮族自治区政府调整了委托人(中央政府)的委托目标:(1)增加的目标包括,水土流失和石漠化有效控制、人口向城市化地区转移、资源开发和先进制造业加工产业适度发展以及工业园区规模不增加;(2)取消的目标包括污染排放总量下降;(3)调整的目标包括,地表水水质改善、野生动植物物种数量增加、空气质量保持优良以上、人均公共服务支出上升、人均收入上升。总体而言,经自治区政府调整后的“任务”降低了生态环境保护的要求,取消了污染排放的限制,缩小了生态环境目标的实现范围,并降低了经济发展的约束力度。

图2 生态功能区政策的中央政府目标与省级政府目标

  (三)政策执行主体

  1. 县级政府

  根据《广西县域经济发展分类考核办法(试行)》(广西壮族自治区政府2017年发布),重点生态功能区内县区政府承担的任务包括经济任务、社会任务和生态环保任务。其中经济任务包括经济发展与结构优化、工业与产业园区发展、农业与示范区建设、服务业与特色旅游发展以及城镇化建设,生态环保任务包括污水与生活垃圾处理、空气与水质量改善、万元GDP能耗降低、森林覆盖率提高等。广西壮族自治区政府没有直接委托区县政府社会发展任务——县域经济发展分类考核指标体系中没有社会发展相关一级指标,而是将社会发展任务包含在经济发展任务中,如宜居城镇建设水平、特色城镇建设水平以及美丽乡村建设水平等。

  2. 生态环境部门

  在生态环境治理方面,省级政府为了加强对于生态环境治理工作的监督,避免县级地方政府的地方保护主义,并未采取“属地管理”,而是采取了垂直管理体制。根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,在原有环境机构管理制度基础上,市县级环保部门管理方式进行了调整。首先,县级环保部门是市级环保部门的派出机构,政策措施的执行和调整由市级环保部门统一制定,县级环保部门领导成员由市级环保部门直接任免,财政资源由市级环保部门承担。市级环保部门是市级政府的工作部门,实行省级环保部门与市政府双重管理,省级环保部门负责提名市级环保部门局长和副局长,局长由市级人大任免,市级环保部门党组由省级环保部门党组任免。省级政府向市级环保部门委托环境相关事务,使其承担生态环保相关规划、预防、控制、协调和审批等相关责任。而在重点生态功能区的政策执行方面,首先,中央生态环境部门承担生态环保规划任务,省级生态环境部门负责空气、水、土壤等污染防治规划,市级生态环境部门负责制定规范性文件。其次,市县级生态环境部门负责污染防治规划的实施,处理污染事件和事故,解决跨界污染纠纷,落实主要污染物减排工作。再次,市县级生态环境部门需要协调各主体参与环境保护相关工作,从源头防治和控制污染。最后,市县级生态环境部门是环境行政事务的同级审批部门,同时是污染许可的同级审批部门。

  (四)政策监督

  首先,根据国务院2016年发布的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,环境监测机构由省级环境监测机构直接管理,市级环境监测机构为省级环境监测机构的派出机构,县级环境监测机构职责由环境监测调整为监测执法,由市级环境监测机构直接管理。其次,根据广西壮族自治区政府2017年发布的《广西壮族自治区环保机构监测执法垂直管理制度改革实施方案》,广西壮族自治区政府建立了监测与执法相分离的独立垂直管理体系外,通过引入环境监察机构,实行环境监察专员制度,设立跨区域环境监察专员机构,由自治区环保部门统一负责。根据广西壮族自治区政府2016年发布的《广西重点生态功能区监管制度工作方案》,独立的监察机构将对30个重点生态功能区覆盖的区县政府进行监察,内容包括建立产业准入负面清单、环境质量监测评估、生态环境质量综合评估、财政转移支付、重点生态功能区绩效考评,监察结果直接与财政转移支付分配规模挂钩。

  (五)激励结构与强度

  1. 激励结构

  广西壮族自治区政府针对本地区经济发展与生态环境保护任务制定了《广西县域经济发展分类考核指标评分细则》,该细则制定了重点生态功能区的县域考核指标及权重。其中,经济发展与结构优化指标的权重为0.25,包括地区生产总值与增速、固定资产投资与增速、税收收入与增速、进出口和外资投资总额与增速、城乡居民人均可支配收入、财政风险控制,权重分别为0.07、0.05、0.05、0.01、0.05、0.02;工业与产业园区发展指标的权重为0.10,包括工业增加值与增速、园区发展、园区后劲、园区服务,权重分别为0.02、0.05、0.02、0.01;农业与示范区建设指标的权重为0.18,包括农林牧渔业增加值与增速、农业示范区数量、农业示范区总产值与增速,权重分别为0.06、0.09、0.03;服务业与特色旅游发展的权重为0.20,包括服务业增加值与增速、特色旅游与全域旅游、旅游人数与旅游消费,权重分别为0.03、0.14、0.03;城镇化建设指标的权重为0.10,包括常住人口城镇化率、依据城镇建设、特色城镇建设、美丽乡村建设,权重分别为0.03、0.03、0.02、0.02;生态建设与环境保护指标的权重为0.17,包括污水与生活垃圾处理、空气与水质量、万元GDP能耗、森林覆盖率,权重分别为0.05、0.05、0.02、0.05。可以发现,广西重点生态功能区覆盖的区县政府的考核指标在生态方面仅在空气质量、水质量和森林覆盖率与中央政府委托目标一致;在社会领域,与中央政府委托目标不完全一致;在经济领域,仅在人均可支配收入增速、不影响生态功能的产业发展水平方面与中央委托目标一致。

  2. 激励强度

表1 天等县环保领域激励强度

年份

 

转移支付

 

生态环保支出

生态功能区

污染防治

石漠化治理

退耕还林

节能环保

污染防治

退耕还林

2012年

 

5692

-

-

-

 

3190

757

488

2013年

 

6119

800

925

1396.8

 

3233

730

459

2014年

 

6643

183

1040

1246.5

 

4212

781

395

2015年

 

6832

6.5

634

1349.3

 

4977

905

436

2016年

 

7488

-

1100

625.5

 

4542

1208

332

  说明:1. 生态环保支出及其分项支出根据广西省财政支出占比数据估算,单位均为万元;

  2.转移支付数据由调研获得,县级财政支出数据根据历年天等县国民经济与社会发展统计公报整理,省级财政支出数据根据历年广西统计年鉴整理。

  表1列出了重点生态功能区中天等县的转移支付与生态环保支出对比,重点生态功能区转移支付规模足以满足天等县节能环保支出需求。重点生态功能区转移支付在2013年至2016年间分别是节能环保支出的1.97倍、2.05倍、1.62倍、1.50倍;重点生态功能区、石漠化综合治理和退耕还林三项转移支付的总规模在同期分别是节能环保支出的2.71倍、2.76倍、2.09倍、1.85倍。因此,尽管重点生态功能区转移支付规模以及相关转移支付总规模增速低于节能环保领域财政支出总规模增速,但足以满足所在地区的节能环保支出需求,不会增加所在地区财政的任何负担。

  四、委托代理人行为选择

  在明确了重点生态功能区政策执行中中央政府、省级政府、县级政府的政策目标、委托代理结构、监督机制与激励机制后,本部分主要通过分析各委托人、代理人的行为选择,厘清在这一政策执行过程中是否出现了政策执行偏差及其原因。

  (一)委托人行为选择

  1. 中央政府

  生态环境保护、经济发展和民生事业建设等不同任务的传统委托代理方式是,中央政府作为单一委托人将所有任务委托于单一代理人,即地方政府。但根据上述分析,由于经济发展政策与环保政策普遍存在冲突,因此中央政府作为最高委托人,调整了不同任务的代理方式。根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,在县级层面上,生态环境保护和经济发展等任务的新委托代理方式是,生态环境保护与经济发展委托于相互独立的两个代理人,即环境保护部门和地方政府——环境保护部门的人事和财政均由上收至上级环保部门。在激励条件设置方面,中央政府通过增加转移支付规模的方式对地方政府给予更大支持,降低代理人的直接代理成本。中央政府在原有大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、节能减排、天然林保护、退耕还林、江河湖库水系综合整治等专项转移支付基础上,增加了重点生态功能区一般性转移支付项目。2016年,广西用于节能环保的财政支出规模达到90亿元,而重点生态功能区、水污染防治、土壤污染防治、天然林保护、退耕还林、江河湖库水系综合整治、节能减排等转移支付规模超过35亿元,其中重点生态功能区转移支付规模超过20亿元,在生态环保相关转移支付中占比超过50%。

  2. 省级政府

  作为第二层级委托人的省级政府亦通过调整下级政府的绩效考核指标,即调整代理不同任务的激励结构,提高生态环境保护任务的激励强度。根据《全国主体功能区规划》(国务院2010年发布),广西发布了《广西县域经济发展分类考核办法(试行)》(广西壮族自治区政府2017年发布),实施县级政府分类考核,该办法降低了重点生态功能区在经济发展与结构优化、产业园区发展以及城镇化方面承担的责任,相应提高了重点生态功能区在特色旅游发展以及生态建设与环境保护方面承担的责任,使重点生态功能区内的县级政府更好发展与生态环境相适应的产业,提高重点生态功能区的环境承载能力。

  (二)代理人行为选择

  1. 县级政府

  在自治区政府提供的新激励结构下,重点生态功能区内的县级政府均主动调整产业结构。首先,对于产业准入负面清单中禁止的项目,要求土地、城建、质检、消防、工商和城管等部门不予审批和备案,对禁止类中在建或投产运营的项目要在限定期限内搬离,金融机构不得提供任何信贷支持。其次,对于产业准入负面清单中的限制类,要求限制企业生产规模,且必须取得环保部门的行政审批许可,金融机构只能提供有限的信贷支持。再次,对于污染防治技术不符合环保要求的企业,立即关停整改,进行污染防治技术改造,待环保部门验收合格后才能重新投产运营。

  除限制高污染高耗能企业外,重点生态功能区内的县级政府还积极引导绿色产业发展。首先,扶持生态农业发展,通过政府、企业和居民合作的方式,大力发展农产品种植加工,如天等县依据地区农业生产优势发展指天椒、芋头、苦丁茶和生姜等农产品种植加工。培育生态工业,县政府鼓励企业生产技术升级改造发展锰业、制糖业、木材深加工、林业、轻纺手工艺品加工和民族饰品加工,引导风电和光伏发电等清洁能源行业发展。县政府还大力发展生态服务业,鼓励社会资本开发旅游项目、生态养老项目、绿色休闲项目、电商物流项目等。

  2. 生态环境部门

  由于县级生态环境部门的人事权和财政权均归属于市级生态环境部门,因此作为与县级政府相互“独立”的代理人,生态环境部门能独立从事行政区域内的环保事务。首先,由于重点生态功能区产业准入负面清单中的禁止类行业和限制类行业,一般均属于高污染和高耗能行业,因此生态环境部门在项目审批过程中不允许进入,直接降低了重点生态功能区内高污染高耗能项目规模的增长速度。其次,对已经投产运行的禁止类行业和限制类行业项目,生态环境部门依法实施关停或拆除。由于县级生态环境部门没有直接审批权限,仅为市级生态环境部门派驻地方的执法部门,因此地方政府无法通过行政手段直接干预生态环境部门执法,地方企业亦无法通过非公平公正手段抵制生态环境部门执法活动。

  (三)监督人行为选择

  与县级生态环境部门垂直管理方式一致,环境监测部门亦与环境执法部门和县级政府“独立”。尽管环境监测部门与环境执法部门同属于上级政府生态环境部门派驻地方的机构,但其具有行政上的独立性。在重点生态功能区内,环境监测部门对行政区域内的大气、水、土壤、森林和草地等进行监测,并对企业废水、废气和固体废弃物的排放进行监测,特别是对工业企业的“三废”排放进行监测和控制。在独立的环境监测机构体系中,县级政府亦不能通过强制手段干预环境监测部门的监测活动,地方企业亦不能通过寻租手段影响环境监测结果。据了解,广西壮族自治区生态环境主管部门正在对重点生态功能区内的环境监测技术进行升级改造,更多依靠自动监测技术采集监测地区的环境指标数据,通过大数据分析评价环境质量变化,逐步降低人工监测的比重。

  (四)政策执行结果

  1. 政策效果

  在明确的权责分配前提下,尽管面临环境保护和经济发展相互冲突的问题,但在相互独立的代理人体系中,重点生态功能区环境部门依然取得了较好成绩。首先,封山育林、退耕还林和绿化造林等项目进展顺利,森林覆盖面积逐年提高。其次,通过实施工业企业异地搬迁和高污染高耗能企业禁入等措施,重点生态功能区内的开发规模和强度逐渐下降,石漠化综合治理成效显著。天等县生态环境部门直接要求停产或拆除了县域范围内25家工业企业的生产设备,升级污染防治技术设施或生产技术后允许重新投入生产运行的工业企业不足5家,关停污染企业的工业企业超过80%。再次,生态环境相关产业发展成绩较好,特色旅游业产业不断壮大。2017年上半年,天等县已建成运营的乡村旅游区共18家,其中三星级以上旅游区2家,旅游人次增速超过17%,旅游收入增速超过19%。

  2. 存在的问题

  然而,由于前文所述省级政府作为中间委托人提供的激励结构与最高委托人中央政府的目标存在差异,因此重点生态功能区建设亦存在诸多问题。

  首先,尽管经济考核权重降低,但地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等依旧是重点生态功能区内县级政府的绩效考核指标,因此县级政府通过补贴大型工业企业技术改造等方式实现经济发展目标。这主要由于绩效考核指标制定之初,天等县政府工作人员由于专业水平等原因并未积极与上级政府就指标制定进行积极主动协商,具有一定的被动性。同时,由于“晋升锦标赛”体制,地方政府领导对于短期内见效的经济指标更为看重,而生态环保指标由于见效期长且激励强度不高等原因,地方政府领导会分配相对较少的注意力。2016年,天等县第二产业增加值增速仅为0.8%,轻工业增加值增速降低16.4%,而重工业增加值增速高达12.3%,规模以上工业增加值增速高达14.4%,地方政府依然大力发展高污染和高耗能的重工业。

  其次,重点生态功能区一般转移支付主要用于民生事业建设,而非生态环境保护。2012年至2016年间,天等县重点生态功能区一般转移支付用于生态环保的比重分别为26%、29%、39%、30%和32%,其它资金全部用于民生建设和公共服务支出。这体现出在政策执行过程中预算约束的缺乏。一般转移支付由于并未规定使用用途,为地方政府提供了较大的自由裁量权,加上财政预算约束的缺乏,则可能导致财政资金的用途与政策目标不一致。

  五、总结与政策建议

  (一)总结

  本文基于多任务委托代理理论,以国家重点生态功能区产业准入负面清单为案例,从政策关联的角度分析了地方政府如何根据多任务委托代理激励结构的变化,调整自身政策执行决策,并改善政策执行效果。通过理论分析与案例分析,本文认为:(1)在当前经济发展阶段和经济发展方式下,地方政府“代理”的经济发展任务和环境保护任务存在一定的矛盾。(2)在政策执行过程中,需要考虑到中央政府并非仅向地方政府委托了单一政策任务,中央向地方政府的委托往往为存在任务冲突的多任务委托代理,在这种情况下将所有任务委托于单一代理人——即委托给地方政府或单一部门会导致代理人选择性地完成使自身收益最大化的政策组合,使某些政策实施达不到预期程度。(3)在国家重点生态功能区产业准入负面清单制度实施过程中,作为激励结构基础的政府绩效考核方式调整以及属地管理与垂直管理并存的共同委托代理方式,是解决经济发展和环境保护任务冲突的关键。(4)激励不相容、地方政府官员专业能力不足、政策执行预算约束缺乏等原因可能导致政策执行偏差。因此,在存在任务冲突的多任务委托代理结构中,将存在“冲突”的不同政策执行任务分别委托于相对“独立”的代理人部门,并提供与多任务向匹配的激励结构,是解决多任务冲突导致的政策执行偏差的关键。

  (二)政策建议

  为更好地践行习近平生态文明思想,贯彻落实国家主体功能区战略和产业准入负面清单制度,既需要从国家层面优化顶层设计,加强财政、投资、产业等政策支持力度,也需要省级层面调整相关制度,配合国家战略的实施,更需要国家重点生态功能区示范县自身加快产业转型、增强自身“造血”功能,实现经济社会发展与生态环境保护的“双赢”。

  1. 调整激励结构,实施差异化的政府绩效考核。

  以领导干部晋升等政治激励为主要激励方式的激励结构不能适应多任务委托代理的要求。不仅在环保政策激励层面,整体上级政府政策激励的设置需要符合多任务委托代理关系,应当将地方政府政策视为多任务委托的政策集合,设计差异性的激励方式,优化激励结构。对重点生态功能区应实行生态保护优先的绩效评价体系。地方政府制订出台的政府绩效考核标准应当与中央的规定相一致,对重点生态功能区的经济性考核指标比重不得高于中央的规定。根据不同区域不同的主体功能定位,实行差别化的评价考核。省级政府在保障环境质量的前提下可加大对优化开发区域和重点开发区域经济性指标的考核力度,强化经济增长、质量效益、产业结构、节能减排、环境保护的评价,使绩效考核制度更加适应国家主体功能区战略。

  2. 通过技术进步,转变经济发展模式

  国家重点生态功能区示范县应加快产业转型,将绿色生态经济作为未来主要发展方向,结合当地自然资源禀赋、区位优势、产业基础和发展条件,推动特色化生态农业、生态工业和生态服务业融合发展。不断推动生态农业、生态工业的技术升级和进步,通过清洁化的生产技术,减少对环境的污染,发展循环经济,进一步解决环保政策的执行困境。

  3. 整合不同政策平台,集中有效的财政资源。

  不同政策平台的财政资源在县级政府财政支出中应当实现一定程度的统筹,集中分散政策中的有效财政资源有利于集中力量处理地方发展的主要矛盾,根据代理任务序列进行财政资源的重新分配,从而实现经济、社会、生态的良性发展。加大中央、自治区财政对生态功能区示范县的纵向转移支付力度。切实取消各级政府对示范县生态环保专项转移资金的配套资金要求,增加用于环境保护、生态治理和生态民生保障等建设项目的财政资金。

  4. 逐步推进重点生态功能区集中连续分布

  一方面,对位于国家生态功能区域内的非示范县,通过严格限制高污染项目、强化生态环境保护和治理等约束性政策,解决环境保护的外部性问题和搭便车问题,实现主体功能区的空间有序。另一方面,通过完善负面清单下现有国家重点生态功能区示范县的政策支持体系,有效解决示范县面临的困难,使更多县有意愿加入和支持国家重点生态功能区建设,使重点生态功能区能够在空间上成为连续分布的整体。

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责任编辑:洪业

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[作者简介]许光建,中国人民大学公共管理学院教授;卢倩倩,中国人民大学公共财政与公共政策研究所博士研究生;许坤,中国人民大学公共财政与公共政策研究所博士研究生。