2020年后中国贫困治理的战略重点、难点与对策

2020-09-24
24 2020-09

22:46

分享
来源:《行政管理改革》2020年第9期作者:韩广富 辛远

[摘要]2020年中国贫困治理将取得以消除绝对贫困为目标的巨大成功,这并不意味着贫困治理的终结,相反2020年后贫困治理的目标将呈现以相对贫困为主要特征的新阶段。2020年后贫困治理的战略重点应是继续巩固脱贫攻坚战略成果、继续坚持精准扶贫战略思想、继续保持现有脱贫政策的稳定性、继续坚持对农村贫困问题的综合治理等扶贫重点内容。在明确今后贫困治理的战略重点之上,也面临着如何制定新贫困标准、解决脱贫后的可持续性、培育个体脱贫能力以及创新脱贫体制机制等难点问题,相应地从制定新贫困标准、可持续减贫扶贫机制、提高脱贫能力、拓展新的政策体系等方面提出应对之策。

[关键词]贫困治理;农村;绝对贫困;相对贫困

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  一、问题的提出

  2020年实现农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困问题,标志着长期困扰中国农村的绝对贫困问题将彻底消除,同时意味着中国贫困治理取得了决定性的发展成就。但消除农村绝对贫困并不意味着贫困治理的终结,相反,相对贫困将在2020年后的贫困治理中逐步凸显出来,并成为今后贫困治理的新目标。相比绝对贫困治理,相对贫困治理难度更大、治理周期更长、治理手段更复杂,需要更加精准而系统的综合治理。因此,随着贫困治理目标的变迁,精准研判2020年后贫困治理的战略重点,系统分析阻碍今后贫困治理的难点问题,探索建立相对贫困治理长效机制的应对之策将成为可持续推进贫困治理的重要任务。

  二、2020年后中国贫困治理的战略重点

  2020年后中国将全面消除绝对贫困,进入以相对贫困为特点的新阶段,减贫战略将由集中性减贫转入常规性减贫,贫困治理依然是党和政府必须关注的现实问题。贫困治理的战略重点应集中于继续巩固脱贫攻坚成果、继续坚持精准扶贫战略思想、继续保持现有脱贫政策的稳定性、继续坚持对农村贫困问题的综合治理这四个方面。

  (一)贫困治理的前提基础:继续巩固脱贫攻坚战略成果

  国内外减贫理论与实践表明,扶贫工作容易进入“扶贫-脱贫-返贫”的恶性循环。[1]要阻断这一循环,把返贫遏制在萌芽之中,就必须持续巩固脱贫攻坚战略成果,这是当前和今后中国贫困治理的重点。要从三方面着手:

  一是巩固2020年实现的脱贫攻坚成果。以地区来说,应该以革命老区、民族地区、边疆地区等深度贫困地区、集中连片特困地区、基础设施相对薄弱地区作为今后巩固脱贫攻坚的重点区域;以村来说,应将建档立卡贫困村、基础设施相对薄弱村、产业发展较落后村作为2020年后巩固脱贫攻坚成果的首要战略重点;以人群来说,一方面应将老弱病残等特殊群体作为巩固的重点人群,另一方面也应将已脱贫人口纳入重点观测对象,加强对这部分人群的动态监测。这样明确重点帮扶对象及重点区域,才能够更加精准地巩固脱贫攻坚战略成果。

  二是深化拓展脱贫成果。在实现“两不愁三保障”基础上,由于深度贫困地区致贫原因复杂,短期内实现脱贫后面临着脱贫不稳定、脆弱性脱贫等问题,在2020年后巩固脱贫攻坚战略成果基础上,继续深化拓展脱贫攻坚成果,尤其是在“三保障”方面,一些地区义务教育相对薄弱、基本医疗服务人群和保障范围相对有限等问题将继续存在,难以满足当前居民对美好生活的向往与追求。因此,2020年之后的贫困治理需要进一步深化拓展“三保障”成果,让广大农村居民享受到相对均等的基本公共服务。

  三是提升脱贫攻坚战略成果的质量及效益。就业是民生之本,要提升贫困人口就业脱贫的质量,拓展贫困人口脱贫的渠道,最大限度地让贫困人口不仅能够满足最基本的生存与发展需要,而且能够享受到高质量的脱贫成果,享受到相对均衡的城乡基本公共服务。要坚持把脱贫攻坚战略成果转化为贫困治理的优势,实现经济效益、社会效益、生态效益三者的有机融合,最终实现最大的民生效益,让人民群众切身感受到贫困治理的显著成效。

  这些是党和政府在巩固、拓展、提升脱贫攻坚成效基础上接续对中国进行贫困治理的前提保障,也是实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的重要基础。只有2020年达到的脱贫成效是扎实稳固的,是经得起历史和实践检验的,才能为党和政府2020年之后的贫困治理奠定坚实可靠的物质基础,同时也能够坚定党和政府接续推进贫困治理的信心及决心。

  (二)贫困治理的指导思想:继续坚持精准扶贫战略思想

  脱贫攻坚贵在精准、难在精准。新时代中国脱贫攻坚的伟大实践证明,在中国广大农村地区要实现全部脱贫,就必须因地制宜精准扶贫、精准脱贫。2020年后中国的相对贫困治理,相比绝对贫困治理更加复杂多变,需要继续以精准扶贫战略思想作为治理贫困的指导思想。

  首先,在精准施策上,继续发挥中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制,做好全面系统的统筹规划工作,同时各地应积极探索更加精细化治理相对贫困的举措,使出台的政策措施能够更加精准地瞄准相对贫困人口,使扶贫资源能够真正用到相对贫困人口身上,防止因识别不准而导致政策措施难落地的情况。

  其次,在精准推进上,继续发挥大扶贫开发格局合力助推2020年后贫困治理的重要作用。2020年后,中国的贫困将以相对贫困的形式呈现出来,相对贫困治理更需要继续发挥在脱贫攻坚战中形成的大扶贫开发格局的力量,需要在全党全社会范围之内形成合力助推贫困治理的长效化、可持续化的扶贫助推模式。

  最后,在精准落地上,各项精细化政策举措应从短期效益和长期效益这两方面来评估落地实施状况。治理相对贫困要树立正确的业绩观,要处理好短期效益与长期效益的关系。因为治理相对贫困有一些问题是能够在短期内见到实效的,比如农村基础设施的建设与完善、农村产业发展与就业人数的增长等看得见、摸得着的效益都是能够在短期内就见到成效的,但是一些看不见、摸不着的成果则要有长远眼光,不能因为短期内见不到实效就不做或者缓做,比如农村教育扶贫事业的发展,不可能在短期内见到成效,但是对于阻断贫困人口代价传递却起到关键作用;农村基本公共服务的建设与发展,也是不可能在短期内就实现城乡基本公共服务均等化,但从长远上看是要有稳步提升、逐步解决的决心和行动的,因为这对于城乡居民共享改革发展成果,解决发展不平衡问题是至关重要的。

  (三)贫困治理的政策支持:继续保持现有脱贫政策的稳定性

  2020年后中国贫困治理的方式将由攻坚战转为持久战,这一阶段贫困治理的重点应是让广大人民群众更加公平、更加持久地享受改革发展成果。为此要继续保持现有脱贫政策的稳定性,避免出现悬崖效应或脱贫人口返贫及新赠贫困人口。习近平总书记指出:“保持脱贫攻坚政策稳定。对退出的贫困县、贫困村、贫困人口,要保持现有帮扶政策总体稳定,扶上马送一程。”[2]这一重要论述,为今后中国的贫困治理提供了稳定的政策支持。

  首先,加快脱贫攻坚中所形成的各项政策体系与乡村振兴战略的衔接。如果说共同富裕是人民为之奋斗的终点,那么脱贫摘帽就是新生活的起点。2020年后贫困治理的政策体系应继续沿用经过脱贫实践检验的各项政策体系和工作机制,同时要针对社会主要矛盾的变化,及时推进脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接,把减贫战略和制度体系统筹纳入到乡村振兴战略的总体规划之中,从而使各项脱贫政策体系能够平稳过渡,接续推进乡村振兴战略的成功实施。

  其次,过渡期内的主要脱贫帮扶政策应总体保持稳定。脱贫政策的总体稳定对于巩固拓展提升脱贫成果具有关键作用。因为达成脱贫攻坚目标并不意味着不存在返贫,更不意味着能够稳定住脱贫成果。2020年后要继续巩固脱贫成效,就必须保持现有脱贫政策的稳定,力争在过渡期内使脱贫人口能够稳定住、巩固好、有提升,这样才能确保我们的脱贫成效经得起历史和实践检验,也能够为推进乡村振兴奠定坚实的群众基础,让人民群众尤其是贫困群众更加坚定推进乡村振兴战略的信心和决心。

  最后,各地要积极探索适合本地区的稳定脱贫政策模式。2020年之前的脱贫攻坚政策主要是在短期内集中全国资源解决绝对贫困问题,而在消灭绝对贫困进入相对贫困阶段之后,主要的脱贫政策应保持总体稳定,但这并不意味着扶贫开发政策不需要进行创新。相反,要随着农村贫困性质的转变、主要矛盾的变化以及农村发展的实际情况,有条件有能力的地区要积极探索缓解农村相对贫困的长效扶贫政策,要积极形成可推广可复制的政策经验,为其它地区出台扶贫政策提供可供参考的经验模式。

  (四)贫困治理的重点区域:继续坚持对农村贫困问题的综合治理

  “中国城乡收入差距较大,发展不平衡、不充分的矛盾集中体现在农村,减缓农村贫困是一项长期的战略任务。”[3]2020年后中国贫困治理的重点区域还应放在对农村贫困问题的综合治理上,但要在城乡融合背景下推进农村贫困治理,要把农村贫困治理纳入乡村振兴战略的总体规划中。

  第一,农村贫困治理要以乡村振兴战略为契机,破解城乡二元结构导致的空间贫困陷阱。城市作为一个集资金、技术、人才等资源要素为一体的重要活动场所,对农村的各项资源有很大的吸附作用,导致出现空心村或以老弱病残为主体的农村留守人员,这从长远来看会造成城乡差距逐步扩大。要破解城乡二元结构导致的空间贫困陷阱,就必须以乡村振兴战略为契机,通过政策引导、财政支持等各项利于农村发展的体制机制,在农村逐步形成集聚人、财、物的可持续发展的显著优势,这样才能从根本上破解城乡二元结构,减缓农村贫困。

  第二,农村贫困治理要以提高收入为主的扶贫模式转变为以基本公共服务为主的综合治理模式。2020年后我国的贫困现象不再主要表现为吃穿问题,也不再仅仅表现为收入较低导致的经济贫困,而更多地体现为能否拥有更好的教育、更好的医疗卫生服务、更加完善的社会保障等涉及人民发展的各项公共服务事业。与此形成对比的是农村公共服务事业还存在短板弱项,这不利于从根本上阻断贫困的代际传递,也不利于保持代内人民群众共享改革成果的公平性。因此,2020年后中国的贫困治理不仅仅要关注农村居民的收入是否可持续增收问题,更要关注在城乡基本公共服务均等化视角下把推进农村基本公共服务的发展与完善作为今后贫困治理的战略重点。

  第三,贫困治理由集中性解决农村减贫向常态化可持续性解决农村减贫的转变。决胜农村脱贫攻坚战的如期实现与完成,标志着中国集中性脱贫减贫取得决定性成就,同时也意味着农村贫困的性质将由消除绝对贫困转变为逐步缓解农村相对贫困。而相对贫困的复杂性长期性等特征决定了农村贫困治理的长期性,这就需要将原先的集中性减贫政策逐步转变为常规性的减贫政策,将原先追求在既定时间内完成的短平快等可持续性较弱的扶贫模式转变为既要保证速度又要保证脱贫质量的可持续性较强的贫困治理模式,将原先的集中性解决农村绝对贫困问题转变为在城乡融合背景下集中推进解决农村相对贫困问题,以逐步缩小城乡发展差距。

  三、2020年后中国贫困治理的难点

  与绝对贫困相比,2020年后的相对贫困治理周期更长,难度也更大。面临如何制定新贫困标准、如何解决脱贫后可持续发展、如何培育贫困人口脱贫能力问题、如何创新现有体制机制等难点,要认真分析解决贫困治理中的难点问题,这是今后反贫困工作的必然要求。

  (一)如何制定新贫困标准问题

  扶贫标准的制定关系今后贫困治理资源的合理配置,关系贫困人口的切身利益。按照决胜脱贫攻坚战略规划的要求,2020年我国将全面实现建档立卡贫困人口全部脱贫,这意味着困扰我国千百年来的绝对贫困问题将在我们这一代人手中得到彻底解决。但这并不意味着贫困问题就此消除,更不意味着今后我国将不再需要进行贫困治理。相反,贫困问题将以相对贫困的形式呈现出来,且相对贫困治理将比绝对贫困治理更加复杂、更加多元。因为相对贫困本身是一个动态的概念,它指的是个人或家庭所拥有的收入或占有的资源能够满足其基本的生存和发展需要,但是还不足以达到社会生活的平均发展水平。[4]如果说绝对贫困问题解决的是最基本的生活问题,那么相对贫困问题解决的是人们的发展问题,而发展问题本身就是一个动态多维的概念,如何在发展中把握贫困标准关系到今后贫困治理资源的分配问题。为此,如何制定新贫困标准将成为2020年后相对贫困治理的难点。

  第一,如何划定扶贫标准问题。2020年我国的脱贫攻坚事业取得成就的一个重要原因就是扶贫标准明确,使各项扶贫资源能够聚焦到贫困村、贫困人口。而在绝对贫困全面消除的基础上,相对贫困治理将在2020年后逐渐凸显出来,如何在城乡不均衡发展背景下以及区域发展不平衡背景下制定新的扶贫标准将成为一项难点内容,是继续制定全国统一的扶贫标准还是各地积极探索地方相对贫困标准也是需要统筹考虑规划的;扶贫标准高低问题也是一项难点,如果扶贫标准定得过高则造成各级地方政府的扶贫压力,也容易滋生对扶贫政策的依赖;如果扶贫标准过低,则不能满足相对贫困人口的基本需求,导致扶贫效能低下。

  第二,如何识别贫困人口问题。进入2020年后相对贫困治理阶段,相对贫困人口将成为贫困治理的首要人群。那么,如何识别相对贫困人口将成为贫困治理的难点。因为农村贫困问题的同质化现象比较严重,即农村家庭中一般条件者居多,[5]而且相对贫困表现形式更加隐蔽,标准不同会导致出现不同的相对贫困人口。即便是统一标准,如何把贫困发生程度相近的人口识别为相对贫困人员也是一项难点任务,避免因贫困程度相近而导致扶贫政策的不同。

  第三,如何解决贫困差异性问题。相对贫困是以某一参照物为基点而产生的相对剥夺感,并不是绝对意义上的贫困,而是与社会平均水平或其他参照物相比而产生的相对剥夺。如因城乡发展不均衡而使广大农民陷入相对贫困境地;因东西部区域发展不均衡而使广大中西部地区产生相对剥夺感;因广大农民的增收能力及资源禀赋不同而使增收能力较弱、资源禀赋较差的贫困人口陷入相对贫困之中。因此,如何破解相对贫困在城乡之间、区域发展之间、人群之间的发展差异也是今后贫困治理的难点问题。

  (二)如何解决脱贫后的可持续发展问题

  习近平指出:“全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村,特别是在贫困地区。”[6]广大农村尤其是贫困农村摆脱贫困,实现小康,确保脱贫后的农村能够实现可持续发展,这不仅是今后贫困治理的内在要求,也是乡村振兴战略的题中应有之意。但脱贫后的贫困农村及广大贫困人口能否实现可持续发展,仍面临一些难点。

  一方面,农村扶贫产业的可持续发展问题。扶贫产业可持续发展难的根源在于市场化发展逻辑与社会道德帮扶逻辑之间的矛盾,导致产业在项目选择、投资管理等方面存在影响产业可持续发展的风险因素。[7]目前,一些地方农村产业的发展大多是在政府的推动或支持下来完成的,其产业发展在满足贫困劳动力就业需求的同时,能否适应千变万化的市场需求,能否为市场提供符合要求的农产品,这对于今后扶贫产业能否可持续发展是一项挑战。

  另一方面,贫困农民的可持续增收问题。只有在持续稳定增收的前提下,才能够为其自身及家庭的各项开支奠定坚实的物质基础,才有能力为自身及家庭的长远发展作出必要的投资。之所以会陷入相对贫困,与相对贫困人口的持续增收能力有关。而持续增收问题在产业和就业扶贫方面表现尤为明显,[8]产业发展能够带动贫困人口的就业,通过就业不仅能够实现自身的脱贫而且能够为产业发展提供必要的人才支持。但贫困劳动力自身的素质较低及职业技能较弱势必会影响其就业,进而影响其持续增收。

  (三)如何培育贫困人口脱贫能力问题

  脱贫能力是一个人或家庭摆脱贫困的核心能力,是实现高质量脱贫的关键,也是拔穷根、管长远的根本性能力。只有从根本上提升贫困人口的脱贫能力,才能增强贫困人口的市场竞争力,从而在劳动力市场中实现充分就业,以增强自身的内生动力。接续培育贫困人口的脱贫能力在2020年后的相对贫困治理中更加重要,也更加艰难,主要有以下三方面的难点:

  一是如何让贫困群体既摆脱当前的相对贫困现状,又能够实现脱贫能力的提升。从根本上说,导致相对贫困的最主要原因是由于自我发展能力不足。[9]2020年后贫困群体不仅面临着可能陷入相对贫困的现实,也面临着如何提升自己脱贫能力的问题。而这两者又是有机统一的,提升脱贫能力必然会使自己逐步摆脱相对贫困的境遇,而恰恰是由于脱贫能力不足导致自身及家庭陷入相对贫困之中。

  二是如何在外部帮扶的情况下增强相对贫困人口的自身造血能力。2020年后贫困治理的重点帮扶对象应是农村相对贫困人口,要在对农村相对贫困人口进行外力帮扶的情况下,重点帮扶农村相对贫困人口提升脱贫能力。因为只有提升脱贫能力,才可能让贫困人口摆脱相对贫困,并实现可持续脱贫致富。要持之以恒地培育相对贫困人口脱贫能力,逐步增强贫困人口自身的造血功能。

  三是如何摆脱贫困文化对相对贫困群体思想意识的束缚。农村相对贫困群体之所以陷入相对贫困境遇,与其长期所处的农村贫困文化有关。长期积淀下来的贫困文化会塑造出一种穷人思维,这种思维方式和生活习惯,导致安于现状、不求上进等消极懈怠的人生观价值观。这部分人虽然一时摆脱绝对贫困的束缚,但是进入到相对贫困阶段后,这部分人可能会成为相对贫困人群。此外,摆脱贫困文化对相对贫困群体思想意识的束缚,并不是一朝一夕就能够改变的,需要从长远着手,久久为功。

  (四)如何创新现有体制机制问题

  多年的扶贫开发实践证明贫困治理首先要突破若干制度性障碍,通过机制层面的创新提高扶贫开发效能。[10]为了决胜脱贫攻坚战,党和国家进行了一系列的体制机制创新,采取了许多超常规的脱贫攻坚新举措,目的是通过体制机制创新来提高农村扶贫开发的效能。但2020年后的贫困问题依然存在,贫困性质发生了根本性的转变,即由解决农村绝对贫困问题转变为解决农村相对贫困问题。如果说解决绝对贫困国家采取了许多集中性的脱贫攻坚新举措新机制,那么2020年后转入解决相对贫困,相对贫困本身的动态性、复杂性、艰巨性等特征决定了相对贫困治理必然是一项长期的战略任务,需要国家采取常规性的减贫体制机制,如何创新现有体制机制成为今后贫困治理的难点。

  一是脱贫攻坚工作机制与乡村振兴工作机制衔接力度不够。调研发现,有些地方的脱贫攻坚工作机制与乡村振兴工作机制衔接力度不够,存在各搞一套问题且缺乏相互沟通、协调机制,虽然这带有个性色彩,但仍具有共性特征,仍普遍存在于贫困地区。[11]因此,2020年后的贫困治理应把脱贫攻坚工作机制融入乡村振兴战略之中,避免出现机制不通、渠道不畅等阻碍乡村振兴战略的稳步实施问题。

  二是相对贫困治理的复杂性与艰巨性需要创新现有扶贫体制机制。现阶段我国已经建立了中国特色脱贫攻坚制度体系,其中最根本的是中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制,这一体制在2020年后的贫困治理中依然要发挥重要作用。但这一管理体制在实际政策执行过程中,存在着形式主义等问题,特别是局部地区存在着强调政治动员,而忽视配套的政策设计和体制机制创新的问题。[12]在2020年后接续进行的贫困治理中,由于广大农村地区的地理分布、资源秉赋、发展条件等内外因素千差万别,更需要结合实际创新现有体制机制,这考验着各个地方政府贫困治理现代化的水平和能力。

  四、2020年后中国贫困治理的应对之策

  2020年后中国贫困治理依然是党和政府所关注的重大社会现实问题,贫困治理的目标将转入以相对贫困治理为特征的新阶段。新阶段必然会出现一些新的难点问题,对此,要及时采取下一步贫困治理的应对之策。

  (一)贫困治理的标准问题:动静结合,制定灵活动态的新贫困标准

  2020年后我国接续进行的贫困治理首要前提就是确定扶贫标准,因为扶贫标准的确定能够更加明确贫困人群的分布、贫困状况以及扶贫资源的更精准配置和使用。相对贫困是一个模糊的概念,有的地方是按照贫困线来划定的,有的地方是按照收入比例来划定。[13]因此2020年后的新贫困标准不能完全抛弃之前的贫困标准,要承前启后,既要接续巩固现阶段的贫困成果,又要因地制宜探索创新地方贫困标准。

  一是在扶贫标准上,动静结合,制定灵活动态的新贫困标准。“两不愁、三保障”的绝对贫困标准,与相对贫困标准来说,只是静态的,是能够有全国最低标准的,即以满足人的最基本的生存与发展需要为尺度,但是转入相对贫困治理之后,相对贫困本身就是动态发展的一个概念,它是基于参照物的不同而得出的一种主观感受。[14]因此,要在继续保持“两不愁、三保障”的贫困标准之上,各省市区制定不低于此标准的新贫困标准,同时应根据当地经济增长动态调整贫困标准。

  二是在扶贫对象上,以多维识贫为手段,精准确定相对贫困人口。对农村相对贫困人口,尤其是贫困程度不相上下的贫困人口要进行有效识别,这关系农村社会的公平正义,也关系扶贫资源的有效配置和使用。要基于收入、健康、教育、人力资本等多维度来识别相对贫困,尤其要观察相对贫困个人或家庭仅仅是脆弱性脱贫还是具备可持续脱贫的能力,要从贫困程度不相上下的人群中更加精准识别出脆弱性脱贫的相对贫困人口。

  三是在贫困差异性上,以乡村振兴战略为契机,逐步引导资源向农村地区的倾斜与支持,形成资源在城乡之间、区域之间、人群之间的合理流动机制,破解发展不平衡导致的农村相对贫困问题。

  (二)贫困治理最高目标:建立可持续、常态化减贫扶贫机制

  2020年后我国的贫困治理将转入新的发展阶段,相对贫困还会长期存在。从精准扶贫精准脱贫角度来说,被划定为建档立卡的贫困户享受到各种资源和优惠政策,但是略高于贫困标准而没有被划定为建档立卡的低收入农户、边缘户等脱贫脆弱性群体,这部分人在2020年后可能成为相对贫困群体。因此,要实现有效的贫困治理,就必须建立可持续、常态化减贫扶贫机制。

  一是建立农村扶贫产业的可持续发展机制。产业的可持续发展是贫困人口可持续脱贫的关键。要把已经建立起来的扶贫产业在做好的基础上进一步做大做强,在依靠外力帮扶成立的农业企业、合作社等扶贫产业要逐步转变为依靠内生动力来实现企业自身的发展,逐步实现扶贫产品由依靠外界的帮扶才能打开市场销路逐步转变为依靠自身的产品质量、产品优势抢占市场。只有这样,扶贫产业的发展才是可持续的,才能在即便没有外力帮扶的情况下,也能够实现产业的健康发展,最终摆脱外界的依赖。

  二是拓宽可持续增收机制。现阶段农民增收的主渠道是通过产业和就业的形式来实现增收致富,为此一方面要继续巩固产业扶贫的成果,稳步实现通过产业发展来带动更多有劳动能力的贫困人口就业,另一方面要积极总结可推广可复制的产业扶贫的典型经验模式,同时要接续探索创新适合本地区的以工代赈、公益扶贫、光伏扶贫、电商扶贫等扶贫新模式新业态。此外,还应拓展农民的增收渠道,鼓励农民通过房屋出租、土地入股、资金投入、劳动力投入等形式加入农业企业,立足农民自身及农村地区的资源优势,打通资源变资本、资本变财富的渠道,拓展农民财产性收入来源。[15]继续扩大农业种养业的补贴范围,鼓励农民通过转包、租赁、入股等方式实现土地的流转与经营。

  三是建立常态化帮扶机制。2020年后的相对贫困治理要针对无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口,强化政府兜底性的常态化扶贫保障制度,要发挥社会力量在扶贫济困方面的灵活性和多元化;也要继续完善各种针对特殊群体的支持性保护政策,并通过多元化的教育扶贫形式以及社会专业力量对其进行的各种培训,为特殊群体增权赋能,以提升其可持续发展能力。

  (三)贫困治理内生动力:“志智”双扶,提升自身的脱贫能力

  激发内生动力是实现可持续脱贫的关键,也是贫困治理的内在要求。与绝对贫困相比,2020年后的相对贫困治理更应注重对内生动力的培养与激发。只有激发内生动力,才能从根本上让自身及家庭摆脱相对贫困的境遇。为此要激发相对贫困群众的内生动力,必须接续推进“志智”双扶,提升自身摆脱相对贫困的能力。

  一是既扶志又扶智,实现“志智”双扶。从根本上来说,导致贫困人口能力不足的主要根源在于“志智”缺失或不足。在2020年后的相对贫困治理中,要创新“志智”双扶形式,通过基础教育、职业教育等传统教育模式以提升相对贫困人口的综合素质及职业素养;通过身边人和身边事带动、激励、影响贫困人口摆脱相对贫困的志气和信心,增强相对贫困人口持续脱贫的内生动力。

  二是借助外力的帮扶,以增强自身的造血功能。习近平指出:“对贫困地区来说,外力帮扶非常重要,但如果自身不努力、不作为,即使外力帮扶再大,也难以有效发挥作用。”[16]进入相对贫困治理新阶段,在保持现有帮扶政策的情况下,相对贫困人口要积极利用外界各种帮扶资源,增强自身的造血功能,同时要把外界的帮扶资源优势转化为自身摆脱相对贫困的优势,把用好外力与激发内力结合起来,形成摆脱相对贫困的内外合力。

  三是逐步消解贫困文化,重塑文化新风。“志智”双扶的关键是要消除贫困文化的影响。由于贫困文化具有韧性和迁移性的特征,而且也是长期积累的结果。贫困人口要摆脱相对贫困的处境,就必须首先摆脱农村贫困文化的影响,逐步消解“等靠要”、安于现状等消极无为的贫困文化观,重塑勤劳致富、积极上进的文化观;引入现代市场经济的先进文化,消解农村落后贫困文化对人们的思想束缚,拓展贫困人口的思想和视野。

  (四)贫困治理理念机制:创新理念,因地制宜不断完善新的政策体系

  在中国农村的贫困治理转入以相对贫困治理为主要目标的新阶段,必须创新扶贫理念,因地制宜构建完善新的扶贫政策体系。在创新政策体系上,接续推进脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。脱贫攻坚期内所形成的责任、政策、帮扶、动员、监督、考评六大体系,不仅在决胜脱贫攻坚战中发挥了重要作用,而且能够为乡村振兴提供经过实践检验的制度体系。因此,2020年后的相对贫困治理要在乡村振兴战略背景下,把脱贫攻坚期内形成的制度体系逐步应用于乡村振兴的伟大实践中,并在实践中结合相对贫困治理的新要求、新任务不断创新扶贫工作思路,要充分发挥多渠道全方位的监督体系作用,监督地方政府及社会组织对相对贫困治理的全过程,纠治相对贫困治理过程中的形式主义问题,提升相对贫困治理效能。

  此外,积极推进地方实践创新,提升地方政府的相对贫困治理水平。相对贫困治理是一项复杂的系统工程,要提升相对贫困治理能力,就必须紧紧抓住“市县抓落实”这一环节。针对贫困问题由绝对贫困转为相对贫困,其贫困成因更多是由于发展的不平衡、不充分所导致。因此,不同地区、不同县域、不同村落、以及不同贫困人口其相对贫困程度必然不同,这就会倒逼市县因地制宜,结合本地区的贫困情况灵活动态调整扶贫政策,合理安排扶贫资源,不断创新完善地方扶贫政策框架体系,不能拘泥于现有地方扶贫政策而止步不前。

[参考文献]

[1]黄承伟.我国新时代脱贫攻坚阶段性成果及其前景展望[J].江西财经大学学报,2019(01).

[2]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[M].北京:人民出版社,2020:11.

[3]魏后凯.2020年后中国减贫的新战略[J].中州学刊,2018(09).

[4]范小建.扶贫开发常用词汇释义[M].北京:中国财政经济出版社,2013:10.

[5]冯华超,钟涨宝.精准扶贫中农民争当贫困户的行为及其阐释--基于武汉近郊Q村实地调查[J].中国农业大学学报,2017(02).

[6][16]中共中央党史和文献研究院编.习近平扶贫论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2018:4,139.

[7]白永秀,刘盼.全面建成小康社会后我国城乡反贫困的特点、难点与重点[J].改革,2019(05).

[8]高强,孔祥智.论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策[J].新疆师范大学学报,2020(03).

[9]关信平.论现阶段我国贫困的复杂性及反贫困行动的长期性[J].社会科学辑刊,2018(01).

[10]黄承伟,袁泉.论中国脱贫攻坚的理论与实践创新[J].河海大学学报,2018(02).

[11]高强.脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系及政策安排[J].南京农业大学学报,2019(05).

[12][13]国务院扶贫办政策法规司,国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心.脱贫攻坚前沿问题研究[M].北京:研究出版社,2019:32,68.

[14]左停,贺莉,刘文婧.相对贫困治理理论与中国地方实践经验[J].河海大学学报,2019(06).

[15]魏后凯.建立农民稳定增收的长效机制[J].四川党的建设,2019(13).

责任编辑:张世贵

--------------------------------------------------

[基金项目]国家社科基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理的思想和实践研究”(19ZDA001)。

[作者简介]韩广富,吉林大学马克思主义学院教授、博士生导师;辛远,吉林大学马克思主义学院博士研究生。