公众依从:危机应对中如何获得公众有效的应急反应

2020-09-24
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来源:《行政管理改革》2020年第9期作者:黄小勇

[摘要]政策执行有赖于公众认同和支持,危机应对也需要公众采取依从行动,公众依从度直接影响危机应对效果。公众依从受制于认识和态度、个人利害计算、信息获取、外在监控、公共资源以及公众自身脆弱性等几类因素,应急管理者可以从提高信息质量、提供资源设施、增加激励、强化监控和执行、惩处、媒体责任等策略工具中进行多元选择,激发公众依从行为。

[关键词]公众依从;应急反应;新冠肺炎

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,要求建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体,发挥“密切联系群众,紧紧依靠人民”的制度优势,这也是“抗疫”必须坚持的原则。群众不仅仅是“新冠肺炎”防控链条的被保护者,同时还应是积极主动的参与者,“战疫”的关键时刻,不仅需要党委政府和专业卫生医疗力量以及各部门各地方各战线的协同合作,还需要公众人人有责、人人尽责、人人担责,方能战胜疫情。否则,如果缺失公众对应急指令的遵从和配合,“战疫”将会耗时漫长,代价昂贵。当大规模的人口流动和社会交往遭遇以人际间烈性传染为主要特征的重大公共卫生事件时,公众对应急指令的依循和遵从配合就显得极为重要。因此,回顾和评估“新冠肺炎”疫情的危机应对过程,我们必须正视一个基础性问题,即如何认知公众的危机反应和提高公众依从度。

  一、对公众灾害反应的传统认识及缺陷

  很多人,包括部分应急管理人员,或多或少倾向于认为公众对危机的反应是无组织性的和不知所措的,恐慌、震惊和被动无助被看作是公众的典型应急反应,在危机时刻,公众表现出的混乱和恐慌往往映射在人们脑海里。媒体报道、小说以及灾难电影中的场景叙述,往往会加大这样的认知,即在危机事件来临时,无助、混乱和恐惧的大众往往需要超凡品质的领袖来拯救才能安全渡过难关。

  不否认公众在灾害反应伴随着震惊、恐慌,但这不是公众危机响应行为的全部。公众的反应行为实际上是其在了解危机情形和危机态势并进行评估前提下做出的最符合自己利益的行为选择。其中,存在着震惊、混乱和恐慌,但也不乏积极的行为反应,如灾害现场未受影响、未受伤者经常最早开始搜寻幸存者,开展自救互救,未受危机影响的人充当自愿者提供服务。在更广泛意义上来看,公众在灾害面前倾向于提供帮助,向正经受危机冲击的地区捐赠大量的金钱和物品。“新冠肺炎”疫情中,媒体对抢购生活物资和医疗防护物资的大量报道会加深人们对公众灾害反应的负面传统印象,但是大样本的抽样调查显示,多数公众会采取适当的应急响应行为,这是我们取得“战疫”胜利的基础。根据“零点有数科技”对逾千人的抽样调查显示①,“88.2%的人取消了亲戚走访,81.1%的人取消了家庭聚餐聚会,94.3%的人尽量不出门/不去人群聚集地方,甚至有73.1%的人减少乘坐交通工具。”[1]因此,抛弃关于公众灾害反应行为的传统印象,积极引导公众采取积极理性的应急反应行为,对于危机管理和应对而言,是不可或缺的。

  危机本质上是一种影响广泛的负公共物品,政府(负公共物品的非排他性和非竞争性决定政府是主责行动者)、企业、媒体、公民(公众)和社会组织等都是危机应对主体行动者。如果危机的预防和控制体系仅仅关注政府的责任及应对措施而忽视其他主体行动者,肯定不是一个完善的危机预防和控制体系。2003年以来,企业、媒体包括社会组织在危机应对中的责任、角色和作用越来越受到充分的认知和重视,但相比而言,对公众/公民在危机应对过程中的责任和角色在实践部门和研究领域缺乏足够的关注。作为危机事件的受害者,研究和分析公众在危机中的风险感知和行为反应,不仅对应急管理者有效控制和处置危机非常有益,对于最大限度减缓公众自身遭受的损失同样有益。

  在常态下,人们习惯于将政策实施和执行的失败或不良绩效归咎于政府内部诸多因素,同样,在非常态下,人们也倾向于将危机应对的缺陷归咎于在政府及其部门身上,如应对迟缓、隐瞒信息、应急准备不充分、危机决策失当、部门间或层级间协调不力,等等。政策实施和执行的绩效不佳以及危机应对失效,政府自身当然要承担主要责任,这在海量的研究文献中得到了充分的阐释和论证。但我们还必须注意到,在治理实践中存在多方行动主体,政策实施和执行的效果以及危机应对的效果,往往取决于多方行动主体之间的互联互动。多方主体的协同治理是复杂公共事务治理之道,也是应对重大公共危机的重要途径,协同治理越来越多地被认为是重要的政策工具。[2]协同合作是应对自然、技术危害与灾难以及恐怖主义后果的必要基础。[3]要实现既定目标,大部分政策执行都需要公众、企业和各类社会组织协同配合,同样,危机管理状态下的应急措施要取得效果也需要公众的认同和支持,采取与危机处置部门所要求和期望的配合行动,这类行动即公众依从。

  二、公众依从行为及其重要性

  何谓公众依从?依从即是指民众依循和遵从政策指令和行政命令,危机应对状态下的公众依从是指民众遵从政府应急指令而采取有利于控制危害的某些行为。如SARS/“新冠肺炎”期间的勤洗手、通风、消毒、遵守隔离限制、不发起/不参加聚集性活动、佩戴口罩、报告旅居史信息等;气候灾害预警后的疏散撤离、减少出行、远离/避让危险地带等;水污染事件等原因导致的水短缺危机中尽量减少用水等;不造谣/传谣。

  民众在危急状态下的依从行为强度可以分为接受和认同、勉强依从和积极依从。积极依从不仅表现为政府鼓励和引导的某些行为,也表现为避免采取常态下的某些正常行为,如减少用水、减少社交活动等。

  危机是一种重大的负外部性事件,本质上是一种负公共物品,它给范围广泛的公众都产生巨大损失,需要公众形成一致性的集体行动来克服负外部性的扩散,对于大规模的烈性传染病危机而言更是如此,这一点在“新冠肺炎”危机中体现尤为凸出。与诸如地震及安全事故等危机事件有明确的救援对象、避险标的物等明朗情景不同,“新冠肺炎”疫情应对过程不具备上述明朗性,每个人都是可能的受害者,但同时可能是病毒传播者,工作目标和边界都不清晰,必然需要个体人人担责,才能有效应对疫情。本质上,公众依从要求的是整体一致的公众依从行为。

  公众对应急指令的依从是危机应对产生绩效的基础,甚至在有些时候对危机应对绩效产生决定性影响。如2005年8月卡特里娜飓风应对期间,虽然美国国家大气海洋局成功预报了飓风的来临,发布了飓风预警信号,新奥尔良市对本市及周边地区超过10万居民下达了强制撤离命令。但由于诸多原因,在提前两天发出指令的情况下,部分市民没有采取相应的依从行动,加上后续救援行动迟缓,酿成美国飓风史上的一大惨案。“新冠肺炎”疫情应对过程中发生的许多“接触型”传染病历,就与有湖北旅居史的民众隐瞒不报和不执行自我隔离、确诊患者不居家隔离等不配合行为相关,从而导致较大范围的感染,加重疫情防控压力。

  应对危机和灾害,公众依从是必要的和必需的,但并不必然会出现,不要预期公众会普遍性地采取政府所期望的响应行为。2012年北京“7.21”大洪水,尽管气象部门一再发布暴雨预警并呼吁市民减少出行和避让深积水路段,但部分市民并未对预警信号和预警措施采取依从行为,在个别案例中甚至付出生命代价。在自然灾害等危机事件中,公民自己承受不依从行为导致的代价,但在烈性传染的疫情中,公众不依从行为不仅给自身造成危害,还会给周边公众和社会带来巨大代价,2003年的“非典”和新近的“新冠肺炎”疫情让大众深刻认识到了公众依从行为或不依从行为对危机应对的巨大影响。

  公众依从行为是必需的,但公众并不必然采取依从行动,为此,需要我们研究和探寻公众采取依从/不依从行为背后的原因。反过来说,就是要探析公众依从行动的障碍因素,以引导公众采取依从行为,这对防止悲剧再次发生至关重要。

  三、公众依从行为的制约因素

  个人行为既受个人价值观念和态度的驱动,也是成本收益比较基础上的选择,在危急状态下的公众依从行为同样如此。从这个视角看,公众依从政府各类应急政策指令,取决于以下几个因素。

  (一)价值认识和态度

  公众对政策指令本身合法性、合理性和政府强制执行决心的认识,与公众依从直接相关。社会普遍指责“酒驾”、谴责“醉驾”的“不依从”行为,从中可以看出,如果公众对政策指令和要求的合法性、合理性高度认同,将大大提升依从度。常规政策实践中,公众普遍遵守交通规则、履行纳税义务等等,就属此类。因此,如要想获得较普遍的公众依从,应急指令和措施一方面需要由权威性机构作出和发布,另一方面也要有明确的法律依据。

  (二)个体利害权衡和激励约束

  不要过于情绪化地盲目指责和谴责危急状态下公众的不理性行为,而应冷静客观地辨识行为背后的内在机制。公众依从或不依从行为可以看作是个体根据理性经济人自我效用最大化准则,在政府应急指令和措施设定的外在约束框架下作出的行为选择,就此而言,民众的行为选择是个体理性的,但可能导致集体非理性。行为选择的关键在于,民众个体根据政府应急举措中包含的积极激励或消极惩罚来进行利害权衡,基于自我利益最大化做出行为选择,因而,个体可能出现支持不足,或者缺乏诱因确保个体遵循政府指令。如沿海省份台风预警后,政府要求渔民撤出渔船以规避生命安全风险,由于无动力的渔船经常被台风带来的风浪撞击损毁,经过利害权衡,常常有渔民不遵循应急疏散撤离指令,驻留并发动渔船对抗风浪以求保存船具。由于对这种拒绝遵守应急指令的行为难以进行事后惩处,可能导致后续更多的效仿,从而将渔民生命安全置于高风险威胁之下。

  (三)外在监控

  民众依从行为可以基于价值认同和法理权威而获得,此时,公众依从往往表现为积极主动,但我们不能对此抱有过多的奢望。毕竟政府采取的应急反应措施着眼于控制危害,自然会对公众日常行为施以约束和控制。多数时候,政府需要动员广泛的人力和物资资源,通过强有力的监控、督导和严密的政策执行落实等才能保证公众服从指令安排,尤其是在公众认为不依从行为具有经济好处时更是如此。应急指令的高成本会制约政策执行力度,应急指令执行不严密不彻底,则必然降低公众支持的充足性。如2005年四川省资阳市人感染猪链球菌的疫情防控中,政府严禁私自宰杀病猪,并将监控责任压实在乡镇层级,但由于监督人员欠缺、村落众多、监控时限长,防控过程必然存在诸多薄弱环节和防控漏洞,村民私自宰杀并食用染病猪肉难以杜绝。

  (四)公共资源和设施

  公共资源和设施是指供民众遵从应急指令的各类资源条件,如避难场地等公共基础设施、疏散所需的公共交通工具、可以投靠的社会关系网络等等。“新冠肺炎”疫情中政府出台的诸多应急措施,都需要充分的资源来满足,才能为公众依从行为提供坚实的基础。反过来说,因为资源条件的限制,公众很难有条件采取配合和支持应急指令的行动。如居家条件的紧张、社区公共设施的欠缺等都会限制自我隔离和集中隔离的效果,而医院病房基础设施尤其是医护人员的不足,即便公众采取及时前往就医和配合隔离监测的举动,也难以得到有效的落实。这可能导致两方面的后果,一是降低进一步采取类似依从行为的意愿,二是高危环境下可能导致的病毒感染更会降低公众的依从意愿。

  (五)信息问题

  个体行为受到价值认识以及利害计算的影响,而价值认识和利害计算会因所获取到的信息发生变化,或强化或弱化公众依从行为。如果公众缺乏关于公共危机事件的信息,公众难以认同政策指令的必要性和紧迫性,将缺乏依从的知识动力。一个常见的现象就是,危机发生前的预防和准备环节,公众依从度低,而在危机发生期间尤其是危害性和破坏性后果显著暴露后,公众明显采取了较预防和准备阶段程度高得多的依从行为。究其原因,一方面源于短视的利害计算,公众不愿进行必要的投入来加入防灾备灾,另一方面源自信息问题,这尤其表现在危机的预防和准备环节。危机发生期间,充分显现的危害性和破坏性后果会极大地增强公众采取支持行动配合政府应急指令的意愿,相比之下,在预防和准备阶段,由于风险的潜在性和破坏后果的不明朗性,更由于政府和企业可能采取隐瞒和消极公布危害信息,导致公众普遍漠视和忽略风险,公众很难支持政府预先规划的各种防灾减灾行动。一旦发生危机事件,由于缺乏相应的准备和危机应对知识,后果往往是灾难性的。

  信息发布的欠缺是2014年年末上海外滩跨年夜踩踏事故的重要原因之一。鉴于历年举办外滩新年跨年夜活动带来的交通压力、安保压力以及巨量人员聚集的高风险,上海市决定2014年年末不再官方举办灯光秀,但对于灯光秀活动变更信息公告不及时、不到位、不充分,甚至还出现相互冲突的信息。如上海电视台滚动字幕及一些当地其他媒体披露过灯光秀活动变更信息,但在 12月31日之前, 上海大量网站铺天盖地的内容均在推广与灯光秀和倒计时活动有关的内容,而非活动变更的提示信息,导致海量人员如往常一样涌入,最终酿成惨祸。

  (六)人群的脆弱性

  公众基于自身状况形成的受灾敏感性即为脆弱性,如基础病患者、缺少看护的残疾人、独居高龄老人、留守儿童、事实孤儿、特困人员等群体,他们或者缺乏必要的社会资源,或者缺少基本行动能力,抗风险能力脆弱,难有条件采取必需的依从行动。卡特里娜飓风中,尽管州和地方政府在组织主动自愿撤离者方面有效有序,但是忽视了为数众多的贫困人员,州和地方既未组织交通工具也未求助联邦政府支援,导致穷人成为主要的不幸罹难者。[4]原因就在于贫困居民缺乏私人交通工具而没有撤离能力,也缺乏撤离后的投靠资源,在缺乏公共资源的救济和政府强制执行撤离的前提下,他们几乎没有能力采取依从行为。

  四、提升公众依从行为的策略

  公众依从十分必要,但并不必然出现,政府必须克服制约公民采取依从行为的各种障碍因素,提升公众对其应急指令的依从度。提升公众依从的策略包括如下工具选项:提供信息、提供资源、增加激励、加强监控与执行、惩处等。策略工具的选择及工具组合的优先序列,应根据具体实际和所面临的依从障碍类别来决定。

  (一)提供高质量的信息

  充足的危机信息能帮助公众形成较高的风险认知,从而极大修正人们的行为选择。危机暴发后并不必然会有理想的公众依从,其中,信息处理的质量是影响公众依从行为的一个重要因素。对风险信息的收集和处理,认定风险的危害性从而发出预警,以引导公众和政府责任部门采取初期响应措施,是危机发生初期至关重要的一环。

  信息发布质量受诸多因素影响,包括发布时效、发布者权威、发布渠道以及信息内容等。2014年上海外滩踩踏事件的信息发布存在明显缺陷。第一,发布时间过于迟缓,信息披露滞后。黄浦区政府2014年12月30日才召开新闻发布会,而此前各媒体网站延续以往经验,却做了关于灯光秀的大量推广介绍,首因效应降低了新闻发布会的效果。第二,发布者权威不足,黄浦区及区旅游局的行政层级和权威也制约了信息发布的受众面。第三,发布渠道单一,主要依赖新闻发布和电视滚动字幕和官方网站,但商业网媒、微博、手机短信、现场公示提醒等等多种形式未被及时、充分、有效利用。第四,信息内容不够准确,对“外滩” 与“外滩源”(变更后地址) 的区别没有特别提醒和广泛推广,对受限人数和限制人员规模的购票程序和地点等内容没有给予明确说明。[5]

  应根据公众的信息需求来针对性发布信息,更大程度地激发依从行为的出现。据零点有数科技的监测,[6]处在疫区中的武汉市民最关注的信息是“预防、疑似、发病、治疗、出院等各阶段的个人应对方案、疾病科普信息情况”(非武汉地区视为第二位信息需求),非武汉地区公众第一位关注的信息是“疫情发展情况”(武汉市民将其作为第二位的信息需求)。在这期间,国家卫健委及时出台《新型冠状病毒感染的肺炎防控公众预防指南汇编》,对满足公众信息需求,促进公众及时采取依从行为极为重要。

  合理运用技术提升信息挖掘与提取能力,提高信息发布质量。如在局地举行大规模人员聚集活动时,可运用手机通信基站、 Wi-Fi嗅探、视频监控自动识别、客流眼等技术手段,以及充分利用基层一线人员的临场观察,发布拥挤踩踏风险的预警信息,提高公民依从度,阻止更多人员前往,降低风险系数。在“新冠肺炎”疫情中,可以通过综合性挂号系统及各医院App系统收集挂号信息,与挂号窗口适时信息相互佐证,还可辅之以在门诊急诊处安装嗅探设备,来挖掘和收集信息,形成高质量的预警信息;可以统合医院和药店在内的感冒发烧等药品的使用和销售记录及其变动情况来收集和加工信息;可以根据不同区域、针对不同人群发布具有指向性的行为导引信息;权威行政部门可以和通信企业合作,通过基站接入信号的整理分析,掌握疫区人员外流动向,向流入地政府提供相关信息,并经特定法律程序获得通讯号码,向个人定向发送预警信息,促使公众依从行为的普遍出现。

  可以通过设计特殊的信息传递方式来增强预警信息或政策指令对公众支持行为的效力。如卡特里娜飓风前居民疏散动员行动中,一些地方政府工作人员对拒不配合疏散指令的居民采取了心理暗示型的信息传递方式,即要求其填写一份亲属表单,或者恳请拒不合作者随身佩戴永久性身份识别标识(社会保险号码),以便辨识身份处理后续各项事宜。这些明显的暗示信息确实起到了一定作用。[7]

  (二)提供资源和设施支持依从行为

  公共资源和设施是应对危机战斗中的武器弹药和后勤资源,是公众依从行为的物质基础。根据零点有数科技的监测,武汉市民的风险感知度高于其他地区,武汉居民平均恐慌程度较非武汉居民高0.9分(10分值),但在政策配合度上反比非武汉地区平均略低0.3分,形成强烈反差。[8]其中一个至关重要的原因就是医疗公共资源供给与需求之间的巨大差距,严重制约了公众依从度。在全国动员支援下,随着医院兴建、医疗物资调拨、几万医疗大军驰援、公共设施征用等公共资源的投入,及时就诊、隔离观察等才有可能。此外,脆弱人群因其状况的特殊性,更依赖公共资源才能采取依从行动,需要格外关注。

  (三)增加激励诱使依从行为

  政府可以通过政策和资金的投入来创设积极激励环境,减少政府应急指令与公民依从行为的激励不相容现象,提高激励相容性,来换取更多的、自发的、主动的公众依从。公众的经济状况,换而言之就是公众采取依从行为的经济承受能力,对依从行为有重要影响。如猪链球菌疫情或猪瘟疫情中要求对死猪病患猪进行宰杀和无害化处理,然而,经常有媒体报道民众私自宰杀食用病猪甚至死猪,究其原因,很大程度上源于民众难以承受无害化处理带来的损失,需要政府有充足的资源来进行补偿,提供充分的激励来刺激依从行为。2011年8月大运会期间,深圳市建立“以精神奖励为主、物质奖励为辅”的激励机制,号召市民自愿申报汽车停驶,得到热烈响应,全市共有43.1万辆汽车自愿停驶,减少了3成道路交通流量,是建立激励机制促进公众依从的成功尝试。

  除了政府安排必要的应急准备资金外,引入商业保险分担风险是非常必要的,既可减轻财政压力,也能为公众依从行为提供充分的正面激励。正是由于商业保险的广泛普及,极大分担了公众依从行为的代价,因此,在应对自然灾害(如洪水、飓风、地震)时,发达国家民众在依从指令撤离危险地带方面有着较高的依从度,极大减少了人员伤亡。

  (四)加强监控和执行

  公众依从行为是对日常行为的偏离,会带来诸多不便,降低依从可能性,如果依从行动需要公众承担代价,依从行为就更难获得。在此,政府加强监控和执行对于强制诱使依从行为往往十分必要。某农村在爆发局部“流行性脑膜炎”疫情期间,除了对“疫点”采取封控等应急措施外,还对外围预控区民众通过大量发放预防性口服中药剂的方式来防止疫情扩大。但随后发现疫情外延扩散,预服药剂的应急措施似乎失效。经过调查发现,原因在于新发病例村民在接到发放的中药剂后并未服用。为了杜绝这一漏洞,确保药剂人人服用(依从行为),当地政府动员干部和村社组织人员,投入大量人力,发送药剂后还要确保服用药剂,通过精细化的监控和执行,最终成功处置疫情。

  加强监控和执行需要巨大的行政资源和组织投入,在这方面,中国有着显著的制度优势,是我们拥有强大危机应对能力的制度基础。完善的组织体系、坚实的基层组织堡垒、强大的动员力量、党员干部的先锋模范作用等,塑造了强大的监控和执行能力。“新冠肺炎”疫情应对中,“分片包干”“包干到户”,“区不漏栋,栋不漏户”的工作要求,在于有完善组织系统和强大组织能力做支撑,在摸底排查、居家隔离、区域性封锁管制等各环节的巨大投入,形成了强大的监控和执行力量,极大提升了公众依从度。

  (五)惩处

  惩处是一种强烈的负向刺激和激励,有着极强的行为塑造效果。对严重不依从行为的惩罚和处理,使监控与执行拥有强制力作后盾,是催生依从行为的重要基础。“新冠肺炎”疫情应对中,针对严重的甚至攻击性的不依从行为,必要的行政强制惩处和司法强制惩处能释放明确的行为导向效应,阻止潜在的不依从行为倾向。在善后阶段,非常有必要从立法角度对疫情应对中的各类惩处场景加以总结,以立法形式来规范危急状态下的惩处工具,提升应急指令的法律权威性,更大程度地获得公众认同和支持。

  (六)媒体责任

  作为信息的生产者和传播者,媒体在危机应对过程中是不可或缺的主体。个体行为是基于思想认知基础上的行动选择,应急依从行为就是公众在风险认知基础上采取的响应行为。风险认知源于人们主观的判断,因此,经常与客观真实风险存在一定的偏差。主观风险认知与客观真实风险之间偏差越大,越可能导致公众在风险认知基础上采取的响应行为并不符合危机应对的需要,导致依从不够或者过敏性反应,如焦虑、恐慌等,降低应急行动的效果。

  对于公众风险认知的形成,媒体经常发挥着重要的塑造作用。媒体大量集中报道危机发生的概率和后果的严重性,将提升公众的风险认知,增强公众依从行为的知识动力,而媒体疏于报道则会降低公众的风险认知,导致公众在危机来临时毫无准备,削弱依从行为的动力。在促进公众依从行为方面,媒体应加强与权威性机构和影响力公众人物的积极合作,甄别过滤虚假信息和清理谣言,依托可靠信息来源获取真实信息,引导公众。当然,媒体责任要与政府责任并进,协同合作,共同为公众依从提供良好环境。

  不同的公众群体采取依从或不依从行为的原因具有多样性,公众中的不同群体受到依从障碍因素的制约程度也不一样,有的受制于经济状况,有的受制于信息和知识匮乏,有的受制于公共资源和设施。此外,与危机源的空间距离差异、民族风俗和宗教信念等都会影响公众依从行为。多样性增加了危机应对的复杂性,需要应急管理者合理甄别,方能采取合理而有效的策略工具组合,激发公众依从,有效应对危机。

  “密切联系群众,紧紧依靠人民”打赢“战疫”,是我们的制度优势,要将制度优势转化为治理效能,还需政府积极主动创造条件和营造环境切实将公众动员起来,加入“战疫”。无论处于常态还是非常态,探寻制约公众依从行动的障碍因素,寻求推动公众依从的策略工具,可以为践行群众路线提供实操性技能,也是将制度优势转为治理效能的基础性工作之一。

[参考文献]

[1][6][8]零点有数科技.公众对疫情控制前景相对乐观,当下防疫抗疫行动尚需大力优化[EB/OL].新浪财经,http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-02-01/doc-iimxyqvy9572466.shtml.

[2]Ansell, Chris and Alison Gash. 2018. "Collaborative Platforms as a Governance Strategy." Journal of Public Administration Research and Theory, 28(1), 16-32.

[3]Waugh Jr, William L and Gregory Streib. 2006. "Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management." Public Administration Review, 66, 131-40.

[4][7]United States Senate, the Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared, Special Report . 109-322. Washington, DC: US Government Printing Office, 2006, p.254, p.256.

[5]钟开斌等.公共场所人群聚集安全管理:外滩拥挤踩踏事件案例研究[M].北京:社会科学文献出版社,2016:57—59.

责任编辑:文 心

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[作者简介]黄小勇,中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授、博士生导师。