以能力建设为突破口做好灾害事故管理制度的顶层设计

2020-09-24
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来源:《行政管理改革》2020年第9期作者:秦绪坤 闪淳昌 周玲 沈华 宿洁

[摘要]我国灾害事故应急管理体制改革正在进行中,应急理念、体制、机制、法制等应急管理体系建设的核心要素都经历着巨大的变革。总体来看,无论是意识提升、体制完善、法制建设都具有一定的滞后性、长期性与复杂性,而机制建设则具有更强的操作性与现实性。应急机制建设的关键性主要表现为它对于意识发展、体制建设和法制完善具有重要影响和补充作用,是实现应急管理能力现代化的重要抓手和根本途径。本文在全面分析我国国家应急管理体制改革现状与存在问题的基础上,从顶层设计与具体建设内容等多个方面提出了完善应急管理机制建设的实现路径。

[关键词]应急管理;体制;机制

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

  一、我国灾害事故应急管理体制机制改革的背景

  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央提出了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略,形成了新时代中国特色社会主义思想,为中国全面深化改革指明了方向。2013年11月,党的十八届三中全会确定设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略。2014年,习近平总书记提出了“总体国家安全观”,提出以健全集中统一、高效权威的国家安全体制,建设全方位、立体化的公共安全网为目标,构建国家安全体系,强调以整体的、全面的、联系的、系统的观点来思考和把握国家安全问题。这表明,我国开始把公共安全上升到国家战略的高度来决策部署,应急管理工作进入一个新的发展时期。随后,我国应急管理事业得到长足发展,尤其是2016年10月,中央深改领导小组第28次会议同时审议了《推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《推进安全生产领域改革发展的意见》两个类型突发事件的改革意见,表明中央开始有意识地推动自然灾害和事故灾难管理的融合,进行统一管理。这些都为后续开展应急管理体制改革奠定了坚实的基础,为建立应急管理部做了体制和思想上的准备。

  2018年2月,党的十九届三中全会做出构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的决策部署,提出组建应急管理部。同年3月17日,第十三届全国人民代表大会第一次会议批准通过国务院机构改革方案,成立中华人民共和国应急管理部。[1]同年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出,“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”,并明确指出“组建应急管理部”是此次党和国家机构改革的重要内容。[2]作为国家治理体系和公共安全治理体系的创新举措,应急管理部的正式组建,在我国应急管理发展史上具有里程碑意义,标志着中国应急管理体制重大变革的开始,是适应总体国家安全观发展需要的重大改革,将对政治发展、行政创新、社会治理体系优化发挥重要作用。[3]

  2007年出台的《突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。按照《深化党和国家机构改革方案》,应急管理部门要处理自然灾害、事故灾难两类突发事件,整合了11个部门的13项职能,包括5个国家指挥协调机构职能,涉及两支部队近20万武警官兵转制,是党和国家机构改革中整合职能最多、情况最为复杂的部门。组建应急管理部是以习近平同志为核心的党中央作出重大战略决策,是一次全新的再造重建、脱胎换骨,关系到应急管理事业长远发展。[4]

  二、我国灾害事故应急管理体制机制改革的现存问题分析

  (一)管理理念:被动应急占主流,“大应急、大安全、大联动”亟待加强

  到2019年3月,各级应急管理部门均已组建,应急管理组织大框架已经确立。新一代应急管理体系适应国家治理体系和治理能力现代化变革要求,[5]强调“大应急、大安全、大联动”,主张“综合、协调、融合”,实现对灾害事故的全流程和全方位管理。但因为各项工作刚起步,短时期内构建“大应急”体系比较困难:(1)应急管理系统内对应急管理是什么、做什么、怎么做存在分歧,如何推进应急管理改革尚处于研究和讨论期。(2)一些领导干部领会党中央、国务院的决策部署还不够深刻,仍按原来经验、惯例办事,存在用“老思想”考虑“新问题”、用“老办法”处理“新情况”等现象。(3)一些新近被融合的领导干部,对既有的应急管理方式、方法不了解,又急于引入一些新办法开展工作,导致原有工作不能继续,新办法也“水土不服”。(4)应急管理系统人员尚在到位磨合阶段,改革还停留在机构的简单归类与合并上,各个业务板块处于物理叠加阶段,还没有起到“化学反应”。相当一部分人员还是传统的自然灾害与安全生产管理理念,强调应急处置;在与其他部门联动、实现信息共享上存在畏难情绪。[6]此次机构改革要实现应急管理系统的流程再造和整体能力提升,由于是一项基础工作,所需整合的资源多、时间长、难度大,因此要做好长期准备。

  (二)应急体制:顶层设计与整体规划亟待加强完善

  应急管理部成立后,在国家层面已着手对工作体制、机制、法制等进行整合,但体制如何“有机整合”、机制如何“紧密衔接”,尚未形成自上而下的顶层设计与整体规划,或者在某些领域有了突破,但没有形成经验,供地方学习和借鉴。

  1.“统和分”“防和救”“行政管理与专业指挥”等关系有待进一步磨合理顺。应急管理部门的职责边界如何划分,是反映最集中、最强烈,感受最深、最迫切的问题。(1)要发挥好专业部门的专业优势和应急管理部门的综合优势,就应清晰界定“统和分”的关系、“防和救”的职责。因此,还需要进一步明确界定标准和制度体系,健全应急管理责任体系。(2)“行政领导与专业指挥”在现场处置指挥权方面存在过度包揽、重心上移的问题。涉及现场处置与应急救援的专业问题应由专业人员考虑,行政领导不应该包揽专业处置工作,而应重点关注为专业人员提供资源保障和各方协调,现场“指挥官”到底是谁、到底在哪,需要确定。(3)地方应急管理部门与消防救援队伍的协调联动有待加强。(4)应急管理综合协调体制仍需完善,地区间、部门间协调需进一步加强。

  2.应急管理部门的权威性、统筹性、使能性有待加强,领导机构、议事协调机构、指挥机构等组织架构还需明确。(1)四大类突发事件统筹协调职能还需明确。根据《突发事件应对法》,四大类突发事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件)应急管理工作的最高行政领导机构是国务院,办事机构是国务院办公厅,下设国务院应急管理办公室。此次机构改革将国务院办公厅的应急管理职责划转应急管理部,今后是由国务院办公厅还是由应急管理部作为办事机构统筹协调四类突发事件,或者由应急管理部、卫生健康委、公安部等部委分类统筹突发事件,尚不明确。(2)缺乏应急指挥体系的顶层设计,各级应急管理委员会需统筹建设。此次机构改革,应急管理部门要优化应急指挥体系,规范各类议事协调机构,牵头整合应急委、安委会、消防委、防汛抗旱指挥部、减灾委、抗震减灾指挥部、森林防火指挥部等机构。但目前,各地做法不一,影响上下工作对接协调。(3)各级、各部门、各单位对如何落实应急管理责任,还需厘清任务、责任、边界等问题,健全横向到边、纵向到底的应急管理责任体系。

  3.消防转制还需加强整体规划,进一步明晰定位、稳定力量、培养人才、提高保障、统一标准、保障资源。组建国家综合性消防救援队伍,按照纪律部队标准建设管理,走出一条符合我国国情的消防救援新路子。[7]但由于改革时间紧、任务重,队伍的定位、架构、职能还需进一步明晰。(1)“上”和“下”的关系,即受国家和地方政府领导的关系。目前国家综合性消防救援队伍是一垂到底的管理体系,没有与地方资源进行衔接,因此在应急处置现场的指挥权与兵力调度方面存在国家和地方政府之间的冲突,地方应急管理部门与消防救援队伍的协调联动有待加强。(2)“左”和“右”的关系,即国家综合性消防救援队伍和各类专业应急救援队伍、社会应急力量的关系。前者应该是应急处置工作的后盾、最后防线,不能什么救援都得依靠他们。他们应当与专业应急队伍、社会应急力量处理好三种边界关系,包括警情与非警情业务之间的关系、专业处置与综合保障之间的关系、一般突发事件与重大突发事件之间的关系。同时,还应加强地方专业救援队伍和社会救援力量的统一规划与管理。(3)国家综合性消防救援队伍的管理和运行机制还存在一些问题,包括力量不足、编制过少;招募与留存机制不健全;人才培养体系有待完善;应急指挥中心处置规程有待标准化;装备保障不足,缺乏统一规范和标准;保险、奖惩机制等都有待完善。

  4.基层应急管理倒金字塔现象明显,原安监系统力量被摊薄、基层应急管理力量薄弱、分散、不稳定等问题突出。应急管理整合的职责多,涉及面广,而且多为牵头协调的职责,形成“头在应急管理部门,身体在各个行业部门”的局面,在国家宏观管理层面构建协调机制尚且不易,越到基层则越难。(1)应急管理部门机构设置自下而上“一对多”的现象客观存在,应急力量与承担任务相比仍比较薄弱,编制较少、人少事多的矛盾比较突出。(2)应急工作专业化程度增强、任务加重,应急人员的年龄、学历、知识、编制结构等都有差距,专业人才缺乏、专业不对口、人员不稳定问题突出,导致原有工作无法落实、新职能履职不到位,不适应全灾种、大应急的需要。(3)基层工作人员精神压力大、工作任务重、混编混岗、待遇低等问题突出。

  (三)应急机制:亟需健全“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急机制

  我国应急管理机制建设总体上仍处于初创阶段,制度有待健全,这导致运动式监管和被动式应急成为常态,让应急管理领域有无限的追责压力。[8](1)缺乏对包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等环节在内的全流程应急管理机制的整体架构与顶层设计。(2)应急管理机制的内涵、主要内容、基本原则等有待全面设计,许多具体机制的内容尚处于开发与完善阶段,有些甚至还是空白。需进一步明确并细化应急机构在运行机制方面的工作原则、工作内容、工作标准与规范。(3)工作流程有待进一步规范,各项机制具体内容需要进一步细化。(4)应急管理基础较为薄弱,应急管理信息化建设和综合保障体系与需求差距较大。主要表现为,人、财、物等应急保障能力不足;应急管理信息化亟待加强,指挥中心和信息平台建设有待提速等。

  (四)应急法制:法规制度体系亟需完善,标准建设工作亟待加强

  应急管理部整合的职能分散在10多个部门,法律法规、政策标准也分散,研究同一类事往往要从不同行业的多个法规中去找条款,政策法规体系建设相对滞后。(1)从长远建设来看,缺乏应急法律体系的总体设计和规划,法规体系亟待完善,相关法律法规存在不配套、不完善等问题。机构改革之后,大量的应急法律法规与新的体制框架、工作机制要求存在一定出入,应急法制体系建设任务艰巨、需求紧迫。(2)从《突发事件应对法》的编修情况来看,需要加入党的职能、体现党的领导;进一步落实执法主体;需要将一些业已成熟的譬如现场处置救援、“现场指挥官”制度等优秀做法,以法律的形式确定下来。(3)从配套立法来看,存在配套不全,职权边界不清晰等问题。比如自然灾害领域需要有一个综合性法律;安全生产法、消防法从内容来看,存在职权边界不清,相互不配套的问题;一些领域的单行法还保持着部门为主、“条”重于“块”的色彩;相关法规的执法主体身份改变造成执法主体与法律规定不相符的问题等。(4)应急预案编制和演练的有效性、针对性需进一步加强。全国应急预案体系框架虽已基本建立,但存在着编制模板化、结构僵硬化、内容同质化等问题。一是部门预案衔接不够顺畅,虽然各行业部门制定修订了应急预案,但预案在应急响应、部门协同、联合处置等方面缺乏联系性、规范性、高效性。二是企业应急预案质量不高、实效不足,部分企业未能正确认识应急预案的重要性,还停留在“纸上谈兵”。三是预案演练的针对性、协同性、实用性不强,各领域的预案对具体的事故灾害种类均没有细分,对危害辨识和风险评价涉及少,缺少应急演练优化机制。

  三、以能力建设为核心深化灾害事故管理的体制机制改革

  我国灾害事故应急管理体制改革正在进行中,应急理念、体制、机制、法制等应急管理体系建设的核心要素都经历着巨大的变革。总体来看,无论是意识提升、体制完善、法制建设都具有一定的滞后性、长期性与复杂性;而机制建设则具有更强的操作性与现实性。简言之,应急管理机制是“涵盖了事前、事发、事中和事后的突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。”应急机制建设的关键性主要体现为它对于意识发展、体制建设和法制完善具有重要影响和补充作用,是实现应急管理能力现代化的重要抓手和根本途径。具体表现为:(1)机制建设可以帮助固化并提升整体的应急意识与理念。同经济发展、科技发展等国家战略相比较,风险意识与应急理念的深化往往具有更强的“隐蔽性”和“被动性”,通过机制建设可以帮助落实安全建设与发展的责任,反复强化应急意识与理念的重要性,提高社会整体的风险防范意识与应急能力素养。(2)机制建设可以弥补体制的不足并促进其发展与完善。体制内含机制,应急组织是应急机制的“载体”,决定了机制的具体内容与特点;机制是为积极发挥体制作用服务的,当体制还不够完善或处于发展阶段,通过机制建设帮助完善工作制度,帮助实现科学决策,提高政府应急能力,促进应急体制的健全和有效运转。(3)机制建设是完善法制体系的前提。法制泛指以规范性文件形式出现的各种法律和制度,后者则是一系列的行为规范;因此,通过机制建设可以积累这些行为规范的原则、内容、特征等,为法制建设奠定基础。

  因此,为深化我国灾害事故应急管理体制改革,应以能力建设为突破口,围绕构建“统一领导、权责一致、权威高效”的国家应急能力体系,统筹规划和推动应急机制的顶层设计与全面建设工作。这就需要从中央到地方在应急管理的制度工具方面进行整体设计,既要顾及顶层的四梁八柱搭建,又要注重实际操作性。为进一步提升我国应急管理体系与能力现代化,灾害事故应急管理体制机制改革的基本思路是:在党中央、国务院的领导下,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系为目标,以加强、优化、统筹国家应急能力建设为主线,以确保人民生命财产安全和社会稳定为宗旨,以防范和化解重大风险为抓手,加快推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

  (一)明确应急管理部与国家应急管理体系之间的关系

  依据三定方案,应急管理部严格来说只是灾害事故应急管理部门,主要负责自然灾害和事故灾难的应对,生态环境类事件以及公共卫生事件和社会安全事件并不属于应急管理部的职责范围。目前,是否有必要继续保留四大类突发事件综合应急管理的概念,并设计一定的统筹协调机制,还是自此之后明确公共卫生事件和社会安全事件由不同部门分别进行管理,是一个亟待探讨和解决的问题。根据国家综合应急管理体系的建设总目标,并结合实际情况,可以有两种选择。但无论如何选择,在应急管理部内部实行机构科学设置和职权有效配置,加强自身建设,全面从严治党,才是应急管理部门运转高效,实现应急决策和应急救援指挥权相对集中、执行专业高效、监督有力到位的内部环境条件和组织保障。(1)选择一:建立健全应急管理部作为中央(国家)应急委(综合应急指挥中心)办公室的工作机制。即建立中央(国家)应急管理委员会(国家综合应急指挥中心),并将其办公室与应急管理部统一起来,办公室的领导由党中央、国务院指定负责同志担任,并同时兼任应急管理部的主要领导。应急管理部作为中央(国家)应急管理委员会(国家综合应急指挥中心)的具体办事机构,在国家层面建立“集中统一”的应急指挥管理体制,从而强化应急管理部在国家综合应急管理体系中的权威性和综合协调性。与此同时,结合应急管理部的三定方案,承担中央(国家)应急委下设的国家应对特别重大灾害指挥部的职责。(2)选择二:建立健全应急管理部作为一个国家专项应急指挥部的工作机制。即,应急管理部作为国家自然灾害与事故灾难突发事件的统一协调管理部门,主要围绕着两大类突发事件开展体制、机制、法制等方面的建设工作。组建国家应对特别重大灾害指挥部并建成实体机构,应急管理部承担国家应对特别重大灾害指挥部的日常工作,负责建立灾情报告系统并统一发布灾情,统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度,组织灾害救助体系建设,指导安全生产类、自然灾害类应急救援。发生特别重大灾害时,应急管理部作为指挥部,协助中央指定的负责同志组织应急处置工作,保证政令畅通、指挥有效。

  (二)加强灾害事故应急管理机制顶层设计,全面部署全国机制建设工作

  1.构建国家应急能力框架,加强应急管理机制顶层设计。在《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规和政策的整体框架下,完成灾害事故类应急管理机制的顶层设计,编制《国家突发事件应对框架》《国家应急准备指南》及相匹配的能力指标等工作制度,出台《国家应急能力清单与通用应急机制框架》等相关文件,统一并规范全国范围内的机制建设。

  2.利用制定十四五规划的契机,针对机制的顶层设计与核心机制的建设,按照分阶段、分步骤地进行优先次序的排列与部署,系统推动全国应急机制建设。

  3.通过机制建设,落实各级政府应急管理责任。逐步形成一套以科学民主为前提的应急管理工作机制,按照“责权对等”原则落实责任,明确各级党政领导干部权力清单、责任清单,解决决策权力过分集中于“一把手”,一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,监督机制和责任机制不健全等问题,解决无限追责、随意追责、为追责而追责的问题。

  (三)完善并规范相对应的应急管理机制,形成全国应急管理机制整体框架

  通过应急能力清单和通用机制建设(见表1),可以帮助确认、准备、引导、分配应急资源来应对最迫切的风险与突发事件,更好地促进全国的应急准备和应急处置工作。(具体分析详见本部分接下来三条)

表1 应急管理目标能力清单与应急通用机制对应表

目标能力清单主要方面

应急管理机制体系建设内容

机制子体系

通用机制相关内容

意识与理念

基于风险的巨灾应对能力

风险管理体系

² 巨灾风险评估及应对能力评价体系

² 巨灾应急指挥协调体系

² 巨灾应急救援体系

安全意识与素养

安全文化工程与宣教培训体系

² 安全文化建设工程

² 应急宣教培训机制

² 应急管理培训基地

² 社区与家庭防灾减灾计划

² 国内外交流合作制度

应急管理全流程核心能力

应急准备能力

综合保障体系

² 应急队伍集成化

² 应急物资建设与管理

² 应急避难场所建设与管理

² 应急资金保障

² 应急通讯系统

综合防范能力

监测预警体系

² 信息情报管理机制

² 监测体系

² 风险沟通与预警机制

² 综合(早)研判机制

² 应急值守制度

² 国际合作机制

快速决策与反应能力

应急决策与处置体系

² 应急决策和指挥机制(先期处置、现场指挥、协调联动)

² 信息发布与舆论引导机制(新闻发言人制度)

² 社会动员机制

² 紧急援助功能:交通物流、通讯、公共建筑与工程、消防、救助和资源保障、公共卫生和医疗服务、搜索救援、救生协助、有害物质应急处理、农业和自然资源、能源、治安、对外事务等

恢复重建能力

应急善后恢复体系

² 恢复重建机制

² 调查评估机制

² 责任追究机制

² 救助补偿体系

² 心理援助机制

支撑保障能力

科技支撑能力

公共安全与应急管理研究体系

² 基础理论与实务研究

² 专家咨询管理制度

² 应急指挥技术研究与应用

² 应急产业基地建设

² 应急装备产品产业化

基层应急能力

基层应急体系

² 基层应急管理组织

² 基层应急队伍体系

 

² 社会力量参与应急管理

² 基层应急预案与演练

² 基层应急指挥技术体系

城市安全运行能力

重要基础设施和核心资源安全保护体系

² 确定重点领域

² 开展安全评估

² 分析安全水平

² 制定应急保障计划

  1.基于风险意识与底线思维,开展巨灾应对能力与国民安全素养建设。(1)建设基于风险的巨灾应对能力,做好应急准备。全面研究灾害事故的种类及其发生发展演变规律,结合国内现状,选择大地震、化学品事故、大流感等典型重特大突发事件开展风险情景模拟研究,建立巨灾的风险管理与应急准备体系。(2)推动安全文化工程、宣教培训制度与社区减灾计划,提高政府与社会的风险意识与危机应对能力。

  2.以应急管理全过程为主线,开展涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全部环节的通用能力与机制建设。这些通用机制作为共通的语言和参照系统应清晰地描述具体操作任务,促进相关人员在应急管理工作中紧密配合,从而实现在统一全国应对突发事件方法和手段的基础上,全方位调集与整合各方资源,实现应急管理行动的协调统一。

  3.针对渗透在应急管理中支撑性、保障性能力,开展通用机制设计,包括信息与科技支撑能力、基层应急能力和城市安全运行能力等。

  (四)巨灾风险防范与国民安全素养能力建设

  1.坚持风险与突发事件管理双并重,突出重特大灾害风险防范与应对能力建设。(1)应急管理关口前移,强调风险管理是应急管理工作的重要抓手,完善事前、事中、事后全流程管理。(2)重特大灾害是对政府决断力和行动力的重大考验。应急管理改革发展应始终以有效应对重特大灾害作为重点工作目标,完善中央、地方、社会多层级响应体系,提高巨灾的风险防范与应急响应能力。

  2.通过建设宣教培训体系和实施安全文化工程提升领导干部与社会公众的安全素养。(1)将应急管理作为各级党政领导干部、公职人员入职、晋升、培训的重要内容。培养一大批忠诚干净、勇于负责、敢于担当、善于科学决策的指挥员,着重提高其研判力、决策力、掌控力、协调力、舆论引导力和学习能力。在应急管理实践中锻炼和发现优秀干部,建立容错机制。(2)加快研究制定《全民安全文化建设纲要》,把应急知识纳入国民教育,让强化应急准备、提高应急能力成为全社会的自觉。(3)加强自信教育,利用包括舆论宣传在内的多种方式和手段来维护国家安全利益。

  (五)全流程应急管理的核心能力与通用制度建设

  1.强化应急准备能力,健全综合资源保障体系。根据风险评估和情景构建等手段预测和规划应急能力目标要求,明确能力建设的牵头和参与部门,通过持续的人、财、物、技术投入,和有效的政策支持,做好应急准备。(1)加强应急队伍的整合与建设,健全以人民解放军为突击力量,以综合应急队伍为骨干,各专业应急队伍各负其责,企业专兼职队伍和志愿者队伍共同参与的应急救援队伍体系。一是统一规划基层社区(村)、街道乡镇、区市县、省(自治区、直辖市)和国家五个层级的综合与专业应急队伍。出台保障政策,包括队伍招募、培养、使用、关爱等制度,树立职业尊崇、增强职业荣誉感和吸引力、激励新担当新作为,确保队伍的稳定、活力和战斗力。二是尝试多种模式完善专兼职队伍,包括企事业单位应急队伍,基层护林员、治安员、网格员应急队伍,通过武装部门把民兵纳入应急队伍,通过社会组织、团委等扩大志愿服务队伍,并形成民间自发组织、政府有效管理的机制。(2)统一全国的应急资源和物资管理,加快建立现代物流体系。包括健全应急物资实物储备、社会储备和生产能力储备管理制度,应急物资的统一命名与编码、分类、在线管理与即时检索、调用、更新与结算等管理办法,社会物资、运输工具和设施装备等征用、补偿和租赁保障机制,全国应急资源与物资综合信息管理平台系统,应急物资综合协调、分类分级保障、省市联网互通制度,先进装备研发与财政投入等。(3)提高应急资金保障能力。出台经济政策,设立中央和地方财政灾害预防及应急专项资金,拓宽资金投入渠道、健全资金多元投入机制,强化救援关键力量、航空救援体系、科技信息化、安全基础能力等方面经费投入,推进巨灾保险。(4)加快信息化建设,构建科学、开放、先进的应急管理信息化体系,高标准建设应急指挥中心,加强通信保障能力。

  2.提升综合防范能力,推进风险监测预警体系。(1)建立分工合理、职责清晰的监测预警体系。以应急管理部门为主导,在软件方面,按照灾害种类科学设定监测预警评价指标体系,合理设置预警区间。在硬件方面,建设综合信息与共享平台,为应急救援提供技术支持和信息保障。(2)完善应急管理部门统筹、相关部门参加的会商研判机制,实现早发现、早研判、早报告、早处置、早解决。(3)健全预警信息发布制度,由应急管理部门统一向社会发布各类预警信息,提高预警的及时性、准确性、一致性和公众覆盖面。

  3.提高快速反应能力,完善应急决策处置体系。(1)健全核心机制建设,包括先期处置、现场指挥、协调联动、信息发布与舆论引导、社会动员等。(2)强化交通物流、通讯、消防、公共卫生和医疗服务、搜索救援、治安、对外事务等紧急援助功能。(3)完善统一指挥、运行高效的联动机制。包括构建权威高效的应急指挥体系;加快形成应急部门统筹,行业监管部门、涉灾部门等协同,军地协调的应急管理联动机制;在属地政府的领导下积极探索跨部门、跨系统、跨行政区域的单元化应急管理模式(参考上海市应急管理单元建设经验)。

  4.夯实恢复重建能力,强化应急善后保障体系。恢复与重建工作不仅要妥善解决应急处置中引发的矛盾和问题,更要做好总结、归纳、梳理,为今后的应急管理工作提供经验与借鉴,对于提高应急能力和治理水平至关重要。

  (六)渗透性、支撑性保障能力与通用制度建设

  1.提升科技支撑能力,深化基础研究与应用实践。(1)推动应急管理重大理论、实践问题的深化研究,加强应急管理学科建设,培养壮大人才队伍。(2)鼓励应急技术装备的研究开发。编制应急技术的研发指南,积极引导和鼓励高等院校、科研机构和企业推进应急技术与应急设备、设施的研发生产。(3)推进应急管理信息化发展战略的贯彻落实,推进应急指挥中心、应急管理综合应用平台等建设,健全信息共享机制,构建上联国家应急管理部、下通基层一线的应急救援体系。(4)统筹科技资源和力量,构建多专业协同的应急管理专家委,加强国家专家库建设,完善专家咨询制度。(5)构建政学研协同创新体系,形成一批前沿适用的技术成果,支持成果产业化。

  2.提升基层应急能力,促进基层社会应急体系建设。(1)出台加强基层队伍建设的具体方案,夯实基层应急救援能力,打通应急管理工作“最后一公里”。(2)健全经费保障机制,加强基层应急管理机构和队伍建设,明确配备标准,特别是人员、机构、编制、经费、津贴、保险、车辆、保障、执法标识和制式服装配备上,要进一步细化。(3)完善干部教育培训制度,增强培训的针对性、实效性,打牢做好应急管理的专业根底。健全应急管理工作人员凡进必考、入职培训和定期轮训制度,提高专业技术人员比例。(4)动员志愿者参与应急管理工作,在乡镇、街道、村屯、社区、学校、企业等基层单位设立专(兼)职应急机构。(5)统筹基层应急部门技术支撑机构设置和专业技术人员配备,立足基层实际,配备急需的卫星电话、无线对讲网络和报警器、广播等。

  3.提升城市安全运行能力,着力基础设施保护工作。(1)把提升城市安全发展与推动应急管理事业改革有机融合。加强城市规划、设计、建设、运行等各个环节的安全管理,针对城市风险的广域性、关联性、动态性特点,充分运用科技和信息化手段,有效融合社会治理资源,建立从风险研判、隐患排查、监测预警、动态管控、应急处置、灾后重建等全链条、全时空、全领域的多业务系统,最大限度保障城市运行稳定。(2)加强对高层建筑、大型综合体、隧道桥梁、管线管廊、轨道交通、燃气、电力设施等关键基础设施与核心资源的保护,提高城市基础设施安全配置标准,加强风险防控、提高城市韧性、增强应急管理能力。

[参考文献]

[1] 新华社.(两会受权发布)国务院机构改革方案[EB/OL]. 新华网. http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/17/c_1122552185.htm.

[2] 新华社. 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》(全文)[EB/OL]. 新华网. http://www.xinhuanet.com//zgjx/2018-03/21/c_137054755_6.htm.

[3] 钟开斌. 组建应急管理部的现实意义[J]. 紫光阁, 2019(4).

[4] 应急管理部政治部. 扎实推进应急管理机构改革 努力形成中国特色应急管理体制[J].中国机构改革与管理,2019(8).

[5] 薛澜.学习四中全会《决定》精神,推进国家应急管理体系和能力现代化[J].公共管理评论, 2020(1).

[6] 谷林.当前中国应急管理工作的困局和对策建议[EB/OL].腾讯网,https://mp.weixin.qq.com/s/hQq_DfeEt9ImQpWD-WN0qA.

[7] 新闻办就新时代应急管理事业改革发展情况举行发布会[EB/OL]. 中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/18/content_5430891.htm.

[8] 袁振龙.我国应急管理体制改革的路径与重点[J].社会治理,2018(5).

责任编辑:文心

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[基金项目]国家社会科学基金重大项目(16ZDA054);国家重点研发计划项目(2018YFC0809900);应急管理部委托课题“十四五”应急管理体制机制改革创新研究。

[作者简介]秦绪坤,新兴际华集团应急研究总院(新兴际华科技发展有限公司)工程师;闪淳昌,国务院应急管理专家组组长,国家减灾委专家委副主任;周玲(通讯作者),北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授,清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地(北京市哲学社科规划办资助)研究人员;沈华,中国科学院科技政策与管理科学研究所助理研究员;宿洁,中央财经大学管理科学与工程学院副教授。