深化科技体制改革的新思路

2019-10-23
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来源:《中国党政干部论坛》作者:李万

  问题:党的十九大报告指出,深化科技体制改革,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。如何探寻科技体制改革新思路?

  科技体制,广义上可以被理解为一个时期科技活动所依从的制度框架。科技体制改革,从制度创新的视角而言,可以被认为是为促进科技发展而进行的一系列制度调整、优化乃至重构的过程。因由科学、技术与创新的关联日益密切,科技体制及其改革也通常包含了对科技创新活动的支持和促进的内涵。由于科技创新活动的复杂性、独特性和综合性,使得所需要的制度框架安排需要持续地进行调整和优化,科技体制改革也因此需要不断深化。

  一、深入把握我国科技体制改革的基本逻辑

  科技创新关乎国家和民族的前途命运。党和国家一直高度重视科技创新工作,改革开放以来,曾经先后召开了一次全国科学大会(1978年)、两次全国科技大会(1995、2006年)、一次全国技术创新大会(1999年)、两次全国科技创新大会(2012、2016年)。名称变化,显示出对科技创新的认识在不断与时俱进。

  改革开放以来,科技工作先后提出“面向、依靠、攀高峰”“稳住一头、放开一片”“发展高科技、实现产业化”等方针或思路。1995年我国提出科教兴国战略,2006年提出2020年进入创新型国家行列的战略目标并提出国家创新体系建设的五大重点(以高校院所为主体的知识创新体系、以企业为主体的技术创新体系、科技中介服务体系、区域创新体系以及军民融合创新体系),2012年提出创新驱动发展战略,2016年提出建设世界科技强国的战略目标。从鼓励科研人员“下海”到发展科技园、高新区、自主创新示范区,从为高校院所“放权松绑”到现代科研院所制度的探索实践,从促进“三区联动”到创新型省份、创新型城市、创新型城区的建设,从成果转化到产学研协同创新……科技体制改革一直在路上、持续在深化,为我国科技创新破旧立新、保驾护航。

  尽管科技创新内涵丰富,工作重点也因时而变,但科技体制改革的根本目标在于解放和发展第一生产力,核心在于协调科技内部以及科技与经济之间的关系,关键在于激发和释放人的创造性。

  科技体制改革具有鲜明特征。一是超前性。科技作为第一生产力,是生产力中极为活跃的部分,基于生产力决定生产关系的规律把握,一旦科技创新出现新变化,必然要求生产关系进行适应调整以利于生产力的发展。由是,40年来,我国科技体制改革一直走在前列,与改革开放整体节奏相契合,是整体战略部署中的“急先锋”。二是复杂性。科技创新活动既涉及公共知识部分(如基础研究),也涉及“俱乐部”性质的有限共享知识(如共性技术开发),更涉及带来超额利润的专有知识(如专利)。因由科技发展推陈出新,这些知识的边界也时常变动,政府、市场和社会在其间作用发挥也因此经常处于动态变化之中。三是关联性。科技体制改革既需要经济社会等诸多领域的改革予以配套支持,也往往会对其他领域改革产生“蝴蝶效应”“波及效应”“乘数效应”。

  实际上,世界上诸多国家和地区过去几十年间也在不断调适本国本地区的科技体制,优化本国本地区的创新体系。过去40年,我国科技创新走过了一个从对标追赶到“三跑并存”的过程,科技体制改革正迎来一个全面深化的新时代。

  二、新时代科技体制改革面临的重大需求

  面对新科技革命与产业变革,面对世界政治风云变幻,世界主要国家和地区都在积极拼抢未来科技创新的制高点、关键点、突破点。世界范围内正逐步掀起一场制度创新的竞赛。围绕“两个百年”,我国科技创新发展已形成“三步走”的重大战略部署:到2020年,进入创新型国家的行列;到2030年,进入创新型国家的前列;到本世纪中叶,建成世界科技强国。新形势下,科技创新发展新趋势为进一步深化科技体制改革带来了新命题新需求。

  一是科研组织模式创新趋势及对科技组织体制改革的需求。历史上,大学、科技社团、科研院所、企业研发中心、发明工厂等先后出现并成为当时促进科技进步和创新发展的“生力军”和“急先锋”。今天,众包、众筹、威客、极客以及“四不像”的新型研发机构等快速发展,促动着科技组织体制予以变革。

  二是资源配置机制创新趋势及对科技投入投资体制改革的需求。风险投资、私募基金、众投等的蓬勃发展,投贷联动、知识产权质押以及金融科技等的探索发展,市场对创新资源配置的决定性作用逐步得以彰显,越来越多的科技创新成果将通过越来越多的社会组织以社会化和市场化方式形成。政府、市场、社会三种机制的协同益发重要,科技金融亟待更大发展。

  三是科技创新人才发展趋势及对人才服务管理体制改革的需求。人才是第一资源。世界范围内,在5G、人工智能(AI)等前沿领域,存在着巨大的人才缺口。人才加速向创新策源地集聚,马太效应益发明显。要获取人才红利,在我国学校教育中亟待强化独立见解、创新思维的培育。打破体制区隔,促进身份自由有序转换,在流动中实现人才效能的提升,已成当务之急。

  四是创新型经济发展趋势及对成果转移转化机制创新的需求。以人工智能、物联网、生物技术、新能源等为代表的创新型经济正在快速孕育发展,学科交叉、技术汇聚、产业融合的趋势益发显著,大学、科研院所、创业型新锐企业、互联网众创社区等互为学术新思想、科学新发展、技术新发明和产业新方向的重要策源。这些内在地要求科技成果转移转化,从经典的大学—科研院所—企业“线性模式”转向复杂互动、开放协同的生态系统网络模式。

  五是创新网络化发展趋势及对创新功能空间布局优化的需求。地理意义上创新集群依然重要,但新一代信息技术和高速交通技术的广泛应用,使得基于互联网、全球化的创新网络作用日益凸显。城市创新核、区域创新极、创新型大都市区、创新走廊和环带、创新型城市群等崛起,对传统产业升级换代在空间上进行着生态化的修复、填充和功能增强。

  六是科技创新治理发展趋势及对科技管理体制改革的需求。国际经验表明,当全社会研发投入强度超过2%,企业投入将成为主体,政府更加关注于创新生态和制度供给。跨政府部门、跨行政区划的政策协同、多元主体的共识协同正在成为必须。在气候变化、技术贸易、自主武器、基因编辑等方面,国际社会日益期冀我国能够发挥更为重要的作用。未来我国可能需要更积极地参与全球科技创新治理,担负与发展水平相适应的责任,加快推动科技创新治理体系和治理能力现代化。

  三、破解科技体制改革瓶颈的三大关键

  科研科技体制改革需要调整的基本对象,就在于科技产权关系、科研组织模式和创新资源配置方式等。在新科技革命和产业变革与我国转变发展方式的历史性交汇期,我国科技体制改革正从以破为主迈向破立结合的新阶段。面向2035年基本实现现代化,科技体制改革也必将形成激励充分、促进发展的新局面。

  一是厘定产权边界,形成清晰科学的科技产权关系。产权是改革的核心问题。由于我国高校院所绝大多数为国立或公立性质,如何确定科研成果的产权边界,如何形成确保国家、单位、个人(团队)三方利益均衡的产权关系,进而充分发挥各方积极性,促进科研活动和成果转化的良性循环发展,亟待在总结实践探索基础上进一步厘清。

  二是确立科研机构的法定地位,形成良好的政研关系。科研组织作为科技体制的微观基础,是科技体制活力根本所在,一直是改革重点。在运行过程中,存在着较为突出的“所有者不到位”“管理者不敢为”的治理结构不健全情况,现代科研院所制度建设任务依然任重道远。

  三是强化创新资源配置市场化进程,促进科技金融蓬勃发展。作为一种特殊的经济活动,科技创新既需要政府提供强大的、持续的战略资源,在基础科学研究和涉及战略必争领域,同时实现国家安全和经济发展的双重目标;更需要市场发挥决定性作用,促进企业这一创新主体的地位不断增强,实现企业对科技活动的反哺和激励,形成创新驱动发展、发展激励创新的良性循环。当前及未来一段时间,我国需要大力推动科技金融的发展,为科技创新源源不断地注入强大动力。

  四、深化科技体制改革的对策建议

  面向世界科技强国建设,我国科技体制改革亟须进行更深入的探索和更全面的突破。为此,需要在产权关系、科研组织、协同机制、治理体系等方面加快改革步伐。

  一是深化科技产权制度改革,形成世界一流的科技成果转移转化和创新创业机制环境。探索形成充分肯定科研人员个人努力,兼顾国家和机构利益的科技产权制度,形成激励发明、均衡利益、便捷交易、促进发展的优良局面。引导高校院所形成市场导向的科研体系,将原创性科研活动与国家和地方经济社会发展紧密关联。支持高校院所建立“成果形成—发明公开—专利获取—交易撮合—技术许可或转让”为核心链条的完善的技术转移体系。支持行业组织建立科学规范的服务标准和服务质量,促进第三方服务提供商的发展,繁荣技术市场,促进“互联网+”“智能+”技术交易的发展。

  二是深化现代科研院所制度改革,打造世界一流的战略科技力量体系。我国科研院所作为事业单位的一种类型,缺乏独立的专门法来予以规范并促进其发展,亟须研究制定科研机构法,为促进各类科研组织发展提供充沛的制度供给。本着价值观引领、章程化管理、中长期规划、机构式资助、自主型运营、第三方评估的原则,为科研机构确立清晰定位,给予独立、完整的法人格,以现代科研院所制度的完善为科技创新活动开辟新空间。加快建设使命导向的国家战略科技力量体系,打造世界一流国家实验室和国立科研机构,将国家战略意志落实到具体行动中。

  三是深化商事制度等相关经济体制配套改革,培育涌现一大批行业顶尖创新型企业。逐步减少“贴标签”“发点球”的选择性产业政策,探索应用功能性产业政策。在知识产权保护、创新要素自由有序流动、创新规制、知识基础设施建设等方面主动发力,养育形成世界级的创新生态,确立基于“红桃皇后效应”之上的创新竞赛机制,把握和引领技术浪潮,在全球市场竞争中培育和发展一大批引领型的世界一流“隐形冠军”和创新型跨国公司。在颠覆性前沿领域,支持企业和社会资本投资建设一批类似ARM、IMEC等具有行业“唯一”性质的、竞争前、功能型研究开发组织,汇聚全球行业顶尖科技人才,成为定义和引领行业技术标准与商业模式创新的关键组织。

  四是深化产学研用协作机制改革,促进开放协同创新。引导自由探索与问题导向研究相结合,促进“波尔象限”和“巴斯德象限”的融通发展。在符合WTO规则背景下,鼓励和支持大企业协同高校、院所、中小企业和服务组织等实施应用交付导向的协同创新。破除地方保护主义,以统一大市场来落实和优化首台套、首批次创新采购政策。着眼于安全和发展双重目标,不断提升军民融合促进关键核心技术攻关的支撑力度。加快培育、广泛发掘和放手使用组织型人才,在重大攻关任务中探索“项目官员”制度,提升科研管理效能。促进文化与科技、自然科学与人文社科等的交叉融合,形成多学科互动共进的协同发展局面。

  五是深化科技投融资体制改革,形成具有全球影响力的科技金融体系。加强对基础研究的投入力度,应用税收抵免或减免、放宽准入等普惠性政策,激励企业和社会资本投入基础研究或开展基础研究活动。优化财政科技投入机制。赋予科技创新人才及其团队充足的技术路线决策权、经费支配权和资源调动权,给予科技创新人才及其团队“十年磨剑”的“耐心资本”和宽松氛围,让财政经费真正为科研人员的创造性活动服务。在投贷联动、知识产权质押、股权众筹以及资本市场等方面,加大探索力度,逐步形成支持科技创新的金融创新机制。稳步推进金融科技与科技金融的联动发展,将区块链等在科技金融领域率先应用。加大科技创新对外开放力度,瞄准世界级科技创新资本市场,逐步吸引全球科技创新创业企业来华融资和发展,将若干科创中心城市打造成世界级的创新资源配置枢纽。

  六是深化科技创新功能与空间布局体系改革,促进区域以创新驱动实现高质量发展。将科技创新纳入空间规划中,为科技创新在空间上“留白”。将科技创新作为区域发展战略部署的重要内容,推动跨越行政边界的协同创新,推动京津冀、长三角、粤港澳加快形成具有全球影响力的科技创新城市群。深化全面创新改革试验工作,持续推进创新型省份、创新型城市、创新型城区的发展,打造区域创新增长极、科创走廊和环带。引导高新区不断提升发展质量,支持若干有条件的高新区打造成为未来产业的策源地、政策创新的试验田、全球竞合的参与者。

  七是深化科技评价与奖励制度改革,形成一流的聚才用才环境。推进人才评价的科学化、专业化、社会化,坚持“谁使用谁评价”“谁引进谁负责”的原则,破除“四唯”,采用代表作制,施行长周期考核。坚持“信任为前提、诚信为底线”,减少对科研课题的不必要检查,确保科研人员将主要的精力和时间用于科研活动。建立科研诚信名单,对不诚信行为采取“零容忍”态度,涵养形成优良的学风和科研作风。优化同行评议机制,给予科研人员尤其是青年科研人员科学合理的竞争性申请机制;针对非共识项目和具有颠覆性前景的研究选题,探索完善非程序化评议审批机制。改革科技奖励制度,从申报制逐步转向推荐制,引导社会机构规范有序地承接和组织科技评奖活动。合理减少政府人才计划,采用后补助、揭榜挂帅等形式,支持企业、高校院所、新型研发组织等面向全球,自主合规地引进人才。大力弘扬企业家精神,形成一支国际化创新型企业家和产业创新领军人才队伍,培育未来创新领袖。

  八是深化科技创新管理体制改革,加快科技创新治理体系和能力现代化进程。持续增强创新自信,着眼于人类命运共同体的未来,积极扩大科技对外开放,充分利用多边合作机制和多种合作渠道,积极利用国际创新资源,精准选择合作领域,深化研发责任共担、创新利益分享的伙伴关系。促进信息开放共享,给予科技创新人才充足的国内外交流便利,努力成为世界级的创新信息交汇之地。推动“负责任研发与创新”理念的践行,在重要科技创新相关议题上科学发声,积极参与全球科技创新治理。推广包容性创新政策,强化新技术、新产品、新模式的示范应用,鼓励和发展面向创新产品的展示展览、互动体验、会谈洽商、交易撮合、商务法律等服务,努力成为世界范围内未来技术应用、未来产品发布、未来服务体验的密集地,推动我国成为未来产业国际规制的重要发祥地之一。加强科普工作,营造浓郁创新文化氛围,持续提高公众科学素养和创新风险友好意识,使全社会形成尊崇创业、鼓励创新、宽容失败、愿意尝新的新风尚。

  (作者系上海科学院研究员)

(责编:毕阳)